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對人口和計劃生育綜合改革的調(diào)查報告
一、開展人口和計劃生育綜合改革是當(dāng)前人口和計劃生育工作中的一項重要而緊迫的任務(wù)
（一）人口形勢發(fā)生了變化，需要建立能夠穩(wěn)定低生育水平的新機制。新中國成立以來，特別是全面推行計劃生育30年來，我國在經(jīng)濟還不發(fā)達的情況下，有效地控制人口過快增長，使生育水平下降到更替水平以下，實現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型從高出生、低死亡、高增長向低出生、低死亡、低增長的歷史性轉(zhuǎn)變，人口和計劃生育工作取得了舉世矚目的成就。也就是說，進入新世紀(jì)，我國人口和計劃生育工作的主要任務(wù)將從降低生育水平轉(zhuǎn)移到穩(wěn)定低生育水平，提高出生人口素質(zhì)上來，由于社會生產(chǎn)力不發(fā)達，社會保障體系不健全等，群眾生育意愿與國家生育政策仍然存在較大的差距，低生育水平面臨差較大的反彈壓力。同時，婦女總和生育率已經(jīng)接近更替水平，下降的空間非常小。而人口基數(shù)比較大，即使是在嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行計劃生育政策的情況下，未來十幾年全國人口每年仍將以1000萬的速度遞增，人口過多仍是我國長期面臨的首要問題。伴隨著低生育水平的到來，相繼發(fā)生了一系列新的人口問題，流動人口日益增多，離崗職工日薄西山日趨復(fù)雜，未婚青年懷孕甚至非法生育時有發(fā)生，老齡人口日漸增長，出生人口性別比居高不下等等，為此，必須建立適應(yīng)新形勢、新任務(wù)、新需求的新機制。
（二）社會政治經(jīng)濟體制改革，需要對人口和計劃生育工作機制進行相應(yīng)的改革。一九九二年，黨的十四大確立了我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)。這種社會經(jīng)濟制度的變革勢頭影響到各行業(yè)、各地區(qū)、各部門，當(dāng)然也會影響人口再生產(chǎn)的整個過程。隨著社會、政治和經(jīng)濟體制改革的不斷深入，人口和計劃生育工作面臨許多新情況和新問題，在計劃經(jīng)濟體制下形成的工作思路、工作方法、管理機制，對短期內(nèi)控制人口過快增長效果突出，但對長時期穩(wěn)定低生育水平還需要探索；在計劃經(jīng)濟條件下開展計劃生育工作得心應(yīng)手，但在市場經(jīng)濟條件下開展計劃生育工作則不很適應(yīng)。因此，必須把人口和計劃生育工作放在社會主義市場經(jīng)濟體制的背景中，對現(xiàn)行的管理機制，保障機制和評估機制實施綜合改革，建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的工作機制。
（三)人口和計劃生育工作自身發(fā)展，需要實行綜合改革。人口和計劃生育工作的歷史就是一部改革創(chuàng)新的歷史，長期以來，各地計劃生育工作者勇于實踐，不斷改革。在總結(jié)各地成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探索出一條具有中國特色的綜合治理人口問題的道路，其核心內(nèi)容是：堅持“三不變”，落實“三為主”，推行“三結(jié)合”，實現(xiàn)“兩個轉(zhuǎn)變”，達到“一個目標(biāo)”，綜合治理人口問題道路的探索，并不意味著改革的終結(jié)，而是把改革從局部向整體拓展，由單項向綜合深入，將宏觀政策向微觀政策機制落實，推進人口和計劃生育事業(yè)健康發(fā)展。
二、準(zhǔn)確把握人口和計劃生育綜合改革的內(nèi)涵和外延
綜合改革的目的是為了穩(wěn)定低生育水平，也是新時期人口和計劃生育工作重大而艱巨的任務(wù)，綜合改革必須緊緊圍繞這個任務(wù)來進行。
綜合改革的目標(biāo)是建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求的人口和計劃生育工作新機制，即“依法管理，村（居）民自治，優(yōu)質(zhì)服務(wù)，政策推動，綜合治理”。從工作機制這個角度來理解，這五句二十個字都有特定的含義，并且各有側(cè)重，形成一個具有密切內(nèi)在聯(lián)系的有機整體，要加強人口和計劃生育法治建設(shè)，建立健全人口和計劃生育法制體系，加強法律法規(guī)宣傳教育的力度，增強干部群眾的法律意識，提高行政執(zhí)法水平，切實維護群眾的合法權(quán)益，實現(xiàn)“法律完備，執(zhí)法公正，監(jiān)督有效，管理科學(xué)，調(diào)控有力，方便群眾”。村（居）民自治是基礎(chǔ)，要切實下移工作重心，建立以村居為主的基層管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，積極推進村民自治建設(shè)，充分發(fā)揮基層計生協(xié)會和其他群眾組織的作用，實現(xiàn)村居一級“有人管事，有錢辦事，照章理事”，優(yōu)質(zhì)服務(wù)是手段，要廣泛開展人口和計劃生育基礎(chǔ)知識的公益性宣傳教育，深入開展婚育新風(fēng)進萬家和關(guān)愛女孩行動，著重做好以技術(shù)為重點的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，實現(xiàn)“宣傳教育服務(wù)科學(xué)、實用、樂于接受，科學(xué)技術(shù)服務(wù)安全、適宜、體貼入微”。
政策推動是關(guān)鍵，要建立完備的調(diào)控體系和良好的政策環(huán)境，全面落實法律法規(guī)規(guī)定的計劃生育獎勵，建立完善有利于計劃生育家庭的社會經(jīng)濟政策，努力建立全民社會養(yǎng)老保障體制，綜合治理是核心，各級黨委、政府協(xié)調(diào)有關(guān)部門，動員全社會力量實行綜合治理，做到“全社會樹立綜合治理意識，黨委、政府做到綜合決策，各級各部門采取綜合措施，社會經(jīng)濟人口實現(xiàn)綜合發(fā)展”。
綜合改革的特點是綜合性和制度性。一是綜合改革以“綜合”為改革思路，具有綜合性的特點。它有別于人口和計劃生育工作歷次單項管理機制的改革或某些具體措施的改革。如：1995年國家計生委開展的計劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)試點、1999年國家計生委開展的“婚育新風(fēng)進萬家”活動、2003年國家計生委啟動的“關(guān)愛女孩活動”等等，都是局限于某一個方面的探索和改革。綜合改革是對人口和計劃生育工作的管理機制、保障機制、考核評估監(jiān)督機制等進行全方位的改革，當(dāng)然也是對以前歷次單項改革的繼承和發(fā)展、總結(jié)和提升。二是綜合改革以建立“新機制”為目標(biāo)，具有制度性的特點。這就有別于1983年國家計生委總結(jié)的“三為主”方針，也有別于1994年國家計生委推廣的“三結(jié)合”經(jīng)驗。綜合改革使這些工作方法，工作途徑等宏觀性的東西具體化、制度化，從而把工作思路和工作方法的“兩個轉(zhuǎn)變”落實在具體工作中，落實在工作機制中。制度建設(shè)具有長期性、穩(wěn)定性、根本性，這種新的工作機制一旦建立，不會因為外部環(huán)境的變化而變化，也不會因為領(lǐng)導(dǎo)人或領(lǐng)導(dǎo)人注意力的變化而變化。這是新時期堅持具有中國特色綜合治理人口問題道路的保證，是人口和計劃生育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要保證。
三、當(dāng)前人口和計劃生育綜合改革中存在的問題
（一）思想認(rèn)識上存在的誤區(qū)：一是認(rèn)為綜合改革是一句口號，是一個標(biāo)簽，是一種政治時髦，沒有什么實際意義，哪里需要就往哪里貼；二是認(rèn)為綜合改革是一個筐，它涵蓋了人口和計劃生育工作的方方面面，需要什么就裝什么；三是認(rèn)為綜合改革是新瓶裝舊藥，無非就是把以前的改革和提法重新包裝一下；四是認(rèn)為綜合改革是一場運動，是一段階段性的工作，時間到了，運動就結(jié)束了。
（二）工作態(tài)度上出現(xiàn)的問題：一是“不動”，有的地方采取以不變應(yīng)萬變的態(tài)度，強調(diào)人口形勢嚴(yán)峻，控制人口過快增長的任務(wù)大，工作基礎(chǔ)不好，沒有精力開展綜合改革，或者強調(diào)人口形勢比較好，工作機制比較健全，工作效果比較明顯，沒有必要開展綜合改革；二是“被動”，有的地方采取被動應(yīng)付的態(tài)度，綜合改革沒有計劃，沒有部署，也沒有檢查，上級來了就匯報，上級催了就寫材料，推一推動一動，或者滿足于召開一個會議，成立一個小組，下發(fā)一個文件，就萬事大吉。三是“盲動”。有的地方雖然熱情很高，沒有計劃，沒有方案，沒有目標(biāo)，不了解綜合改革的要求，不了解法律法規(guī)政策，又不了解工作實際情況，憑熱情、憑印象、憑想象進行綜合改革。
（三）實際工作中存在的差距：一是滿足于試點，沒能在面上推開；二是滿足于解決具體問題，沒能建立一種新的機制；三是滿足于某一個方面的改革，沒能擴展到整個機制的創(chuàng)新。
四、開展人口和計劃生育綜合改革的著力點
（一）要廣泛宣傳。綜合改革不是關(guān)起門來搞改革，是在當(dāng)?shù)攸h委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)調(diào)組織各個相關(guān)部門積極參與，上下配合，充分發(fā)揮基層組織的積極性和創(chuàng)造性，建立群眾參與改革的平臺。既要大力宣傳本地的綜合改革工作，及時進行信息交流和信息反饋，及時總結(jié)推介突出的典型和成熟的經(jīng)驗，向外界展示綜合改革的成就，又要大力宣傳介紹外地的好做法、好經(jīng)驗，善于博采眾長，把外地的成功經(jīng)驗?zāi)脕頌槲宜�，降低綜合改革的成本，加速綜合改革的進程。
（二）要繼承創(chuàng)新。綜合改革絕非對過去的全盤否定，要認(rèn)真總結(jié)過去形成的工作經(jīng)驗和做法，加以整合和提升。要邊學(xué)習(xí)，邊總結(jié)，邊提高，邊推廣，讓計劃生育工作影響千家萬戶，涉及方方面面，不能憑經(jīng)驗、拍腦袋，盲目冒進，急于求成。要堅持先點后面，先易后難，先立后破，循序漸進，正確處理好繼承與創(chuàng)新的關(guān)系，既要鞏固已有成果，又要注意新的探索。
（三）要積極穩(wěn)妥。要用綜合改革統(tǒng)領(lǐng)并推進整個人口計劃生育工作，把改革與發(fā)展，穩(wěn)定統(tǒng)一起來，做到在穩(wěn)定中抓改革，在改革中促發(fā)展，在發(fā)展中深化改革。要根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展水平和計劃生育工作水平來決定綜合改革的內(nèi)容和步驟，改革方案一定要思路清楚，便于操作，攤子不能鋪得太大，目標(biāo)不能定得太高，千萬不能一哄而起，搞形式主義。
（四）要循序漸進。綜合改革是新生事物，是探索、是創(chuàng)新，沒有現(xiàn)存的模式可以遵循，但也不能信馬由疆，盲目行動。必須按照國家人口計生委的要求，根據(jù)本地實際情況，制定科學(xué)的綜合改革方案，制定具體的綜合改革項目文本，按照項目文本的內(nèi)容，實施步驟穩(wěn)步推進，再通過改革實踐豐富和完善項目文本，做到規(guī)范操作，有序推進。
（五）要保障經(jīng)費。各地要對綜合改革的項目進行科學(xué)預(yù)測，年初財政預(yù)算時要增設(shè)綜合改革項目經(jīng)費，做到�？顚Ｓ�。特別是涉及到育齡群眾利益的改革項目，既不能因經(jīng)費緊張而草率取消，也不能在沒有經(jīng)費渠道的情況下盲目上馬，要量力而行，取信于民，建立推動綜合改革的投入保障機制。
（六）要加強評估，建立完善科學(xué)系統(tǒng)、完善的人口和計劃生育改革考核、評估和監(jiān)督機制，按照綜合改革項目文本設(shè)置的目標(biāo)定期進行階段性評估，推動綜合改革健康發(fā)展，按照“突出重點，注重實效，簡便易行”的原則，減少考核層次、次數(shù)和內(nèi)容，把基層的注意力和工作重點引導(dǎo)到為群眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，提高工作水平上來，為綜合改革松綁。綜合改革的情況要納入人口和計劃生育工作目標(biāo)管理責(zé)任制的重要內(nèi)容，作為創(chuàng)建優(yōu)質(zhì)服務(wù)單位的重要舉措，鼓勵基層自覺實行綜合改革。
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