淺論貧困山區(qū)鄉(xiāng)村民主的現(xiàn)狀問題及對策
為深入貫徹落實中央17號文件精神,加快貧困山區(qū)民主進程,以辯證的眼光審視高寒山區(qū)鄉(xiāng)村民主的現(xiàn)狀與問題,我們深入鄂西北某縣11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村進行了全面調(diào)查,現(xiàn)就如何進一步深化村務公開和民主管理提出如下淺見:
一、山區(qū)基層民主現(xiàn)狀
鄂西北某縣是省定新世紀扶貧攻堅重點縣,也是全市唯一的全山區(qū)縣。版土面積3225平方公里,轄11個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)),261個村和9個社區(qū)居委會?側丝29.4萬人,其中:農(nóng)業(yè)人口23.8萬人。中辦發(fā)[2004]17號文件下發(fā)以來,該縣在廣大農(nóng)村全面深化村務公開和民主管理,取得了良好的效果。
(一)村務公開規(guī)范推行。縣委、縣政府高度重視村務公開和民主管理,層層建立領導機構,組建專班,并始終堅持把村務公開納入政府年度責任目標考核范疇,印發(fā)了《某縣村級組織規(guī)則》和《某縣村務公開和民主管理規(guī)范》,形成了黨委政府領導、民政指導、相關部門配合的機制,規(guī)范推進了村務公開:內(nèi)容上,變過去只公開辦事結果為事前、事中、事后全過程公開,通過公開墻,將17號文件規(guī)定的16項內(nèi)容連同“五事”制度情況實行了全面公開。還采取“明白卡”、“明白袋”,召開會議等多種形式公開。范圍上,由事務領域向“三個文明”領域延伸。把農(nóng)民增收、集體經(jīng)濟發(fā)展、黨風廉政建設、發(fā)展黨員、干部,爭創(chuàng)文明戶等都納入公開范圍進行了公開。方式方法上,變背靠背間接公開為面對面直接公開。通過點題公開欄和回音壁以及干部問事、群眾說事等“五事”制度,把“我貼你看”的單向公開變成了墻上公開和“我說你問我回答”的雙向交流。形式上,由單一的文字公開變?yōu)槲淖、?shù)表、多形式公開。時間上,做到了常規(guī)性按季公開、固定性長期公開、單項在任務完成后一次性公開、臨時性隨時公開。并嚴格操作程序,做到了真公開、實公開,群眾的知情權得到了有效維護和保障。
(二)民主管理范圍擴大。由最初以村務公開為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督,向民主決策、民主管理、民主選舉全方位拓展。一是民主決策機制普遍建立。1999年以來,該縣步入依法民主決策的軌道,能夠依法民主選舉村民代表、村委會成員、村務公開監(jiān)督小組,建立了農(nóng)村黨員議事會議制度、村民議事會議制度等各項民主決策制度。對涉及村民利益的大事,95以上的村召開村民議事會議和黨員議事會議討論決定,農(nóng)村“兩會”的作用日益增強。2006年,該縣大坪村支兩委計劃興建15個項目,在召開村民會議時,用投票表決的辦法,公推公決了13個村級公益事業(yè)建設項目,否決了其它三項內(nèi)容。由于尊重民意,切實做到了事前聽意見、事中共決策、事后有監(jiān)督,村民參與村公益事業(yè)建設的熱情很高。二是民主管理制度日趨規(guī)范。根據(jù)黨的方針政策和國家法律法規(guī)的要求,該縣各地結合村情民情,普遍制定了《村規(guī)民約》、《村民自治章程》、《村民會議議事規(guī)則》、《財務管理制度》、《民主理財制度》,該縣大部分村把制度匯編成冊,印發(fā)到全體村民手中。同時,各村普遍成立了3—5人組成的民主理財小組,定期審核村組收支單據(jù)。2005年底,該縣臺子包村民主理財小組在審核該村第四季度財務收支時,發(fā)現(xiàn)3名村主職干部超領干部工資1500元,馬上提出質(zhì)疑,要求3名干部退出了多領的工資,通過民主理財,該縣每年減少村級不合理開支20萬元以上。三是選舉嚴格依法辦事。不論是選舉上級人大代表,還是選舉村干部、村民代表,各地都嚴格依法辦事,充分尊重和維護群眾的政治權利。通過村“兩委”并行選舉,實現(xiàn)了“兩委”干部交叉任職,通過群眾表決撤銷了村民小組,少數(shù)保留村民小組的組長職務由村干部兼任,從而使民主范圍進一步擴大,民主氛圍日漸濃厚。
(三)民主實現(xiàn)形式豐富。該縣積極探索基層民主建設與基層黨建結合的路子,并不斷創(chuàng)新方法,豐富民主的實現(xiàn)形式。一是建立“五事”制度,探索民主管理的新路子。早在2002年,該縣就建立了“干部問事、群眾說事、集中議事、及時辦事、定期評事”為主要內(nèi)容的“五事制度”,始終堅持每個月的5日、15日、25日為集中說事日,村干部輪流值班,負責接待群眾,傾聽群眾的意見,接受群眾的監(jiān)督。通過群眾說、定期評等形式,拓展了民主監(jiān)督和民主決策的新途徑。二是推行“為民服務代理制”,推促縣、鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)變,在為民服務中深化村務公開和民主管理。2005年初,全縣在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村(社區(qū))設立為民服務代理機構,針對農(nóng)村群眾村務活動中的“辦事難”現(xiàn)象,規(guī)定代理機構定點接收農(nóng)民群眾的辦事申請,無償在規(guī)定時間內(nèi)提供“全天候、無休日、一站式”的全程代理服務,化解了村民群眾在自治活動和經(jīng)濟社會發(fā)展中的辦事難問題。三是探索聯(lián)戶自治,展示山區(qū)民主特色。針對山大從稀、居住分散的客觀實際,該縣龍坪等高山鄉(xiāng)鎮(zhèn),根據(jù)村民居住情況,隨灣就片,將村民劃分成若干小區(qū),實行發(fā)展經(jīng)濟聯(lián)帶、公益事業(yè)聯(lián)合、社會治安聯(lián)防、重點對象
聯(lián)教、計劃生育聯(lián)責、人際關系聯(lián)心,形成了高山農(nóng)村“六聯(lián)一體”的自治新格局。
(四)村務監(jiān)督機制健全。一是審計監(jiān)督力度加大。開展村、組財務清理,實行專項審計和離任審計,嚴查違規(guī)違紀行為,有效加大了審計監(jiān)督力度。每年審計的農(nóng)村集體資金均在1500萬元以上,挽回集體經(jīng)濟損失達50萬元以上。二是農(nóng)村財務監(jiān)督機制健全。近兩年,該縣先后實行了財會人員集中辦公制度。推行了“村級資金、賬務委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管制度”,村組會計、出納全部取消,各村只設一名報帳會計,村組開支實行嚴格報帳制,更加有效地強化了村級財務監(jiān)督。三是考核評價辦法不斷完善?h委、縣政府把村務公開和民主管理,作為縣、鄉(xiāng)干部政績考核內(nèi)容,實行一季度一督辦,半年一考核、一年一結帳,通過嚴格考核,進一步強化了責任。四是結合黨風廉政建設實際,把村務公開納入了縣、鄉(xiāng)黨風廉政建設百分考核,制定了村干部廉潔自律五不準:即不準開支接待費,實行村級零接待費制度;不準新增村級債務,涉及公益性投資項目,實行“一事一議”;不準設立帳外帳,各村理財監(jiān)督小組按旬集中辦公,審核村組財務收支,不合格不入帳;不準村干部亂發(fā)錢物,干部務工補貼標準由村民代表會議決定;不準自行增設不合理開支項目;不準隨意增加村組干部職數(shù)。真正把群眾監(jiān)督與審計監(jiān)督、輿論監(jiān)督、法律監(jiān)督有機地結合起來,做到了公開透明、陽光作業(yè)。
通過村務實務方面實實在在地表達民眾意愿,該縣農(nóng)民和農(nóng)村干部的民主意識普遍增強,黨群干群關系逐步密切,村支兩委的威信不斷增強,群眾參與村務和政務的民主化程度不斷提高,遏制了因不公開、不民主導致的上訪,維護了農(nóng)村穩(wěn)定,增強了新農(nóng)村建設的凝聚力和向心力。
二、山區(qū)鄉(xiāng)村民主的主要問題
客觀評價該縣的村務公開和民主管理,由于惡劣的自然環(huán)境與落后的基礎條件短期無力改善,落后的經(jīng)濟結構與原始的生產(chǎn)方式束縛了經(jīng)濟產(chǎn)能,傳統(tǒng)的基層管理體制和鄉(xiāng)村管理模式在改革中尚未徹底超脫行政干預影響,導致實際中必然存在一些問題和不足。主要表現(xiàn)在以下幾個方面:
一是思想素質(zhì)不高與基層民主的新要求不相適應。表現(xiàn)在群眾層面上,山大人稀和交通不便,額外加重了村務公開和民主管理的負荷,加之農(nóng)村主要勞力外出務工,農(nóng)活繁忙等因素,盡管群眾的參政議政意識有了普遍提高,但由于教育程度不高,宣傳方式落后,部分群眾沒有接受系統(tǒng)培訓,思想素質(zhì)提高不快,在公與私的利益沖突中,往往參與民主管理、民主監(jiān)督的態(tài)度不堅決。表現(xiàn)在村級層面上,高寒山村民主決策程序不規(guī)范。由于高寒山區(qū)組織村民會議困難,少數(shù)高山村決策村務達不到村民代表會議規(guī)定人數(shù)要求,“民主”表現(xiàn)在形式上;表現(xiàn)在黨政機關層面上,行政管理意識強烈。個別地方把村級組織視為派出機關,指導和管理村一級的方式方法比較欠缺,仍習慣下命令、壓任務。突出反映在結構調(diào)整上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村、村組對戶,層層下達任務,盡管出發(fā)點是好的,但與村民自治的新要求不相適應。
二是區(qū)域間的差距與民主水平全面提高的新目標不相適應。村務公開和民主管理整體水平參差不齊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間有差距,經(jīng)濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn),村務公開和民主管理規(guī)范有序,反之則較差;村組之間有差距,班子好的村民主氛圍濃,反之則較差;山上山下有差距,河邊、路邊、集鎮(zhèn)邊的地方民主氛圍濃厚,民主作用發(fā)揮較好,偏遠閉塞的山上相對較差。從村務公開情況看,不同的內(nèi)容公開力度不一樣,中央惠農(nóng)政策,整村推進扶貧政策以及計劃生育政策落實、救災救濟款物發(fā)放、農(nóng)村財務收支、種糧直接補貼、退耕還林款物兌現(xiàn)等,涉及群眾眼面實惠的內(nèi)容公開較好,不僅上墻公示,而且通過會議、明白袋等形式廣泛公開,而宅基地使用、土地征用補償及分配、村級企業(yè)收支等方面公開不夠、不細、不全。從民主管理情況看,各地雖然都建立了村民會議和村民代表會議制度,雖然制定了農(nóng)村黨員議事制度和村民議事會議制度,但部分地方堅持不夠;雖然制定了村民自治章程、村規(guī)民約、財務管理制度等,但實際落實不夠;雖然開展了民主評議村干部、但沒有很好的應用結果。
三是村級財力不足與基層民主的新任務不相適應。中央17號文件明確了公開范圍、增加了公開次數(shù)、嚴格了民主管理、監(jiān)督、決策及選舉的程序要求,落實這些任務必須有足夠的經(jīng)費作保障。然而,村級財力緊缺在山區(qū)縣比較普遍,基層反映強烈。該縣261個村中有集體經(jīng)濟收入的村不到三分之一,相當一部分村集體經(jīng)濟空殼,還有一部分村負債運行,有的連村委會辦公用房都沒有。稅費改革后,村級收入來源靠上級財政下?lián)艿霓D(zhuǎn)移支付資金及農(nóng)業(yè)稅附加返還,該縣村平不到3萬元,難以保證必要的村務公開成本費用和正常的運轉(zhuǎn)支出,村級財力不足成為山區(qū)推進民主政治建設的最大制約,民主管理必須的活動無經(jīng)費來源的問題嚴重影響了村務公開的質(zhì)量。
四是現(xiàn)行法律法規(guī)和配套制度不完善與基層民主的新形勢不相適應。村委會選舉,制定村民自治章程、村委會成員的罷免和辭職等問題,法規(guī)規(guī)定不夠具體,沒有配套的司法解釋,也沒有建立糾錯機制。如《村民委員會組織法》對于違犯組織法的行為沒有規(guī)定剛性處罰措施,現(xiàn)行的刑法、行政訴訟法、行政復議法都沒有把村級民主權利納入調(diào)節(jié)范圍,目前的司法實踐和政府行政復議制度將村級民主權利排斥在外,對個別地方出現(xiàn)的故意擾亂選舉會場、村務不公開或假公開、村干部腐敗等問題的處理,缺乏具有綱性的法律依據(jù),嚴重影響了民主管理的法制化進程。
另外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定不清,指導不力,宗族勢力的存在,影響并制約著農(nóng)村民主的進程。當前,在個別地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政干預以及農(nóng)村血緣、姓氏、家族或宗族關系為紐帶聚居出現(xiàn)的“群體”勢力,稍不注意,就會干擾選舉、干擾重大事項決策,影響村民民主議事,從一定程度上阻礙了基層民主政治建設的進程。
三、健全和完善村務公開民主管理制度的對策
中央17號文件是農(nóng)村新形勢下全面深化基層民主建設的綱領性文件,為了全面、系統(tǒng)地貫徹落實文件精神,根據(jù)基層意愿,結合山區(qū)實際,對進一步加強和完善村務公開民主管理提出以下幾點對策:
第一,加快發(fā)展村級經(jīng)濟,提高農(nóng)村公共服務水平和鄉(xiāng)村民主效果。繼續(xù)爭取加大對邊遠農(nóng)村的政策支持和資金物質(zhì)扶持,特別是對山區(qū)困難村的扶持;要有機結合新農(nóng)村建設的機遇,扶持發(fā)展農(nóng)村新型產(chǎn)業(yè)合作經(jīng)營,盡快將分散的農(nóng)戶組織起來,以擴大規(guī)模,提高產(chǎn)能,優(yōu)化質(zhì)量及增強市場競爭能力。政府要通過提高公共服務質(zhì)量,鼓勵引導和政策支持農(nóng)戶在市場競爭中自愿形成各類合作經(jīng)濟組織合作經(jīng)營,可以選擇“農(nóng)戶 協(xié)會 龍頭企業(yè)”、“農(nóng)戶 協(xié)會 市場”等多種實現(xiàn)途徑,從而千方百計地加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟,增加農(nóng)民收入,壯大村級集體經(jīng)濟實力,提高農(nóng)民生產(chǎn)、生活質(zhì)量,從而增強村民自治的內(nèi)動力。
第二,加大宣傳教育力度,全面提高村民素質(zhì)。村民自治,重在以人為本。為此,應建立農(nóng)村人才培養(yǎng)基地,大力培養(yǎng)農(nóng)村后備干部,依法選好領導班子,有效解決農(nóng)村干部難選難當難留的問題。要加大鄉(xiāng)、村治理骨干培訓力度,充分利用現(xiàn)有的干部培訓機構和渠道,系統(tǒng)開展專題培訓,讓干部熟悉業(yè)務,了解政策,懂得法律,提高他們的綜合素質(zhì)。同時,應大力普及和發(fā)展農(nóng)村文化、教育、科技事業(yè),采取多種方式,加強中央17號文件以及黨在農(nóng)村的各項方針政策的宣傳力度,做到家喻戶曉,引導廣大農(nóng)民群眾樹立自主、平等、民主、法制、科學、效益、創(chuàng)新的現(xiàn)代意識,使之逐步適應自我教育、自我管理、自我服務的管理模式,成為合格的村民自治主體,切實維護村民的知情權、監(jiān)督權、參與權和決策權。
第三,加強制度建設,進一步增強機制保障。建立縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、政府、民政部門規(guī)范、完整的行政指導規(guī)章、辦法,進一步規(guī)范村務公開和民主管理的具體指導和運作程序,通過規(guī)章中的職能界定,明確村級各個組織的職責,通過各自章程明晰地位,理順村級組織特別是“兩委”之間的關系;進一步推進政府職能轉(zhuǎn)變,將部分公共職能移交社會中介機構,還權利與村民,逐步理順法律與農(nóng)村民主管理中涉及的干部“離任”審計和村委會“委托審計”;村級財務托管和村財務鄉(xiāng)管制度等關系不理順的問題,從源頭上真正預防和根治農(nóng)村的腐敗問題。
第四,依法規(guī)范宗族、家族行為,保障基層民主健康發(fā)展。積極探索群眾喜聞樂見的方式方法,創(chuàng)新和拓寬民主實現(xiàn)的新路子。通過不斷創(chuàng)新,正確引導廣大村民樹立科學、民主、法制的意識,淡化宗族、家族意識,自覺抵制宗族、家族中的不良行為。與此同時,建議黨和政府加大立法進程,適時將村級民主權利納入國家司法調(diào)節(jié)范圍之內(nèi),確保村民自治有法可依。
第五,加大對村務公開和民主管理的財政投入。科學調(diào)整農(nóng)村政策資金科目,建立民主政治建設經(jīng)費保障機制。建議國家和地方各級財政在轉(zhuǎn)移支付農(nóng)村經(jīng)費中增加對村務公開、民主管理所需經(jīng)費的科目,明確所需經(jīng)費的開支渠道,并核定基數(shù),列入預算。同時,建議建立農(nóng)村干部激勵機制,調(diào)動村干部、村民代表的熱情,逐步建立完善村干部和村民代表的考核辦法,對義務制村民代表作用突出的,建議適當給予待遇,提高他們參政議政的積極性。對已享受誤工補貼的在職干部,應依據(jù)法規(guī)規(guī)章規(guī)定,納入保險保障制度范圍,逐步解決其養(yǎng)老等后顧之憂問題。
聯(lián)教、計劃生育聯(lián)責、人際關系聯(lián)心,形成了高山農(nóng)村“六聯(lián)一體”的自治新格局。
(四)村務監(jiān)督機制健全。一是審計監(jiān)督力度加大。開展村、組財務清理,實行專項審計和離任審計,嚴查違規(guī)違紀行為,有效加大了審計監(jiān)督力度。每年審計的農(nóng)村集體資金均在1500萬元以上,挽回集體經(jīng)濟損失達50萬元以上。二是農(nóng)村財務監(jiān)督機制健全。近兩年,該縣先后實行了財會人員集中辦公制度。推行了“村級資金、賬務委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管制度”,村組會計、出納全部取消,各村只設一名報帳會計,村組開支實行嚴格報帳制,更加有效地強化了村級財務監(jiān)督。三是考核評價辦法不斷完善。縣委、縣政府把村務公開和民主管理,作為縣、鄉(xiāng)干部政績考核內(nèi)容,實行一季度一督辦,半年一考核、一年一結帳,通過嚴格考核,進一步強化了責任。四是結合黨風廉政建設實際,把村務公開納入了縣、鄉(xiāng)黨風廉政建設百分考核,制定了村干部廉潔自律五不準:即不準開支接待費,實行村級零接待費制度;不準新增村級債務,涉及公益性投資項目,實行“一事一議”;不準設立帳外帳,各村理財監(jiān)督小組按旬集中辦公,審核村組財務收支,不合格不入帳;不準村干部亂發(fā)錢物,干部務工補貼標準由村民代表會議決定;不準自行增設不合理開支項目;不準隨意增加村組干部職數(shù)。真正把群眾監(jiān)督與審計監(jiān)督、輿論監(jiān)督、法律監(jiān)督有機地結合起來,做到了公開透明、陽光作業(yè)。
通過村務實務方面實實在在地表達民眾意愿,該縣農(nóng)民和農(nóng)村干部的民主意識普遍增強,黨群干群關系逐步密切,村支兩委的威信不斷增強,群眾參與村務和政務的民主化程度不斷提高,遏制了因不公開、不民主導致的上訪,維護了農(nóng)村穩(wěn)定,增強了新農(nóng)村建設的凝聚力和向心力。
二、山區(qū)鄉(xiāng)村民主的主要問題
客觀評價該縣的村務公開和民主管理,由于惡劣的自然環(huán)境與落后的基礎條件短期無力改善,落后的經(jīng)濟結構與原始的生產(chǎn)方式束縛了經(jīng)濟產(chǎn)能,傳統(tǒng)的基層管理體制和鄉(xiāng)村管理模式在改革中尚未徹底超脫行政干預影響,導致實際中必然存在一些問題和不足。主要表現(xiàn)在以下幾個方面:
一是思想素質(zhì)不高與基層民主的新要求不相適應。表現(xiàn)在群眾層面上,山大人稀和交通不便,額外加重了村務公開和民主管理的負荷,加之農(nóng)村主要勞力外出務工,農(nóng)活繁忙等因素,盡管群眾的參政議政意識有了普遍提高,但由于教育程度不高,宣傳方式落后,部分群眾沒有接受系統(tǒng)培訓,思想素質(zhì)提高不快,在公與私的利益沖突中,往往參與民主管理、民主監(jiān)督的態(tài)度不堅決。表現(xiàn)在村級層面上,高寒山村民主決策程序不規(guī)范。由于高寒山區(qū)組織村民會議困難,少數(shù)高山村決策村務達不到村民代表會議規(guī)定人數(shù)要求,“民主”表現(xiàn)在形式上;表現(xiàn)在黨政機關層面上,行政管理意識強烈。個別地方把村級組織視為派出機關,指導和管理村一級的方式方法比較欠缺,仍習慣下命令、壓任務。突出反映在結構調(diào)整上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村、村組對戶,層層下達任務,盡管出發(fā)點是好的,但與村民自治的新要求不相適應。
二是區(qū)域間的差距與民主水平全面提高的新目標不相適應。村務公開和民主管理整體水平參差不齊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間有差距,經(jīng)濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn),村務公開和民主管理規(guī)范有序,反之則較差;村組之間有差距,班子好的村民主氛圍濃,反之則較差;山上山下有差距,河邊、路邊、集鎮(zhèn)邊的地方民主氛圍濃厚,民主作用發(fā)揮較好,偏遠閉塞的山上相對較差。從村務公開情況看,不同的內(nèi)容公開力度不一樣,中央惠農(nóng)政策,整村推進扶貧政策以及計劃生育政策落實、救災救濟款物發(fā)放、農(nóng)村財務收支、種糧直接補貼、退耕還林款物兌現(xiàn)等,涉及群眾眼面實惠的內(nèi)容公開較好,不僅上墻公示,而且通過會議、明白袋等形式廣泛公開,而宅基地使用、土地征用補償及分配、村級企業(yè)收支等方面公開不夠、不細、不全。從民主管理情況看,各地雖然都建立了村民會議和村民代表會議制度,雖然制定了農(nóng)村黨員議事制度和村民議事會議制度,但部分地方堅持不夠;雖然制定了村民自治章程、村規(guī)民約、財務管理制度等,但實際落實不夠;雖然開展了民主評議村干部、但沒有很好的應用結果。
三是村級財力不足與基層民主的新任務不相適應。中央17號文件明確了公開范圍、增加了公開次數(shù)、嚴格了民主管理、監(jiān)督、決策及選舉的程序要求,落實這些任務必須有足夠的經(jīng)費作保障。然而,村級財力緊缺在山區(qū)縣比較普遍,基層反映強烈。該縣261個村中有集體經(jīng)濟收入的村不到三分之一,相當一部分村集體經(jīng)濟空殼,還有一部分村負債運行,有的連村委會辦公用房都沒有。稅費改革后,村級收入來源靠上級財政下?lián)艿霓D(zhuǎn)移支付資金及農(nóng)業(yè)稅附加返還,該縣村平不到3萬元,難以保證必要的村務公開成本費用和正常的運轉(zhuǎn)支出,村級財力不足成為山區(qū)推進民主政治建設的最大制約,民主管理必須的活動無經(jīng)費來源的問題嚴重影響了村務公開的質(zhì)量。
四是現(xiàn)行法律法規(guī)和配套制度不完善與基層民主的新形勢不相適應。村委會選舉,制定村民自治章程、村委會成員的罷免和辭職等問題,法規(guī)規(guī)定不夠具體,沒有配套的司法解釋,也沒有建立糾錯機制。如《村民委員會組織法》對于違犯組織法的行為沒有規(guī)定剛性處罰措施,現(xiàn)行的刑法、行政訴訟法、行政復議法都沒有把村級民主權利納入調(diào)節(jié)范圍,目前的司法實踐和政府行政復議制度將村級民主權利排斥在外,對個別地方出現(xiàn)的故意擾亂選舉會場、村務不公開或假公開、村干部腐敗等問題的處理,缺乏具有綱性的法律依據(jù),嚴重影響了民主管理的法制化進程。
另外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定不清,指導不力,宗族勢力的存在,影響并制約著農(nóng)村民主的進程。當前,在個別地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政干預以及農(nóng)村血緣、姓氏、家族或宗族關系為紐帶聚居出現(xiàn)的“群體”勢力,稍不注意,就會干擾選舉、干擾重大事項決策,影響村民民主議事,從一定程度上阻礙了基層民主政治建設的進程。
三、健全和完善村務公開民主管理制度的對策
中央17號文件是農(nóng)村新形勢下全面深化基層民主建設的綱領性文件,為了全面、系統(tǒng)地貫徹落實文件精神,根據(jù)基層意愿,結合山區(qū)實際,對進一步加強和完善村務公開民主管理提出以下幾點對策:
第一,加快發(fā)展村級經(jīng)濟,提高農(nóng)村公共服務水平和鄉(xiāng)村民主效果。繼續(xù)爭取加大對邊遠農(nóng)村的政策支持和資金物質(zhì)扶持,特別是對山區(qū)困難村的扶持;要有機結合新農(nóng)村建設的機遇,扶持發(fā)展農(nóng)村新型產(chǎn)業(yè)合作經(jīng)營,盡快將分散的農(nóng)戶組織起來,以擴大規(guī)模,提高產(chǎn)能,優(yōu)化質(zhì)量及增強市場競爭能力。政府要通過提高公共服務質(zhì)量,鼓勵引導和政策支持農(nóng)戶在市場競爭中自愿形成各類合作經(jīng)濟組織合作經(jīng)營,可以選擇“農(nóng)戶 協(xié)會 龍頭企業(yè)”、“農(nóng)戶 協(xié)會 市場”等多種實現(xiàn)途徑,從而千方百計地加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟,增加農(nóng)民收入,壯大村級集體經(jīng)濟實力,提高農(nóng)民生產(chǎn)、生活質(zhì)量,從而增強村民自治的內(nèi)動力。
第二,加大宣傳教育力度,全面提高村民素質(zhì)。村民自治,重在以人為本。為此,應建立農(nóng)村人才培養(yǎng)基地,大力培養(yǎng)農(nóng)村后備干部,依法選好領導班子,有效解決農(nóng)村干部難選難當難留的問題。要加大鄉(xiāng)、村治理骨干培訓力度,充分利用現(xiàn)有的干部培訓機構和渠道,系統(tǒng)開展專題培訓,讓干部熟悉業(yè)務,了解政策,懂得法律,提高他們的綜合素質(zhì)。同時,應大力普及和發(fā)展農(nóng)村文化、教育、科技事業(yè),采取多種方式,加強中央17號文件以及黨在農(nóng)村的各項方針政策的宣傳力度,做到家喻戶曉,引導廣大農(nóng)民群眾樹立自主、平等、民主、法制、科學、效益、創(chuàng)新的現(xiàn)代意識,使之逐步適應自我教育、自我管理、自我服務的管理模式,成為合格的村民自治主體,切實維護村民的知情權、監(jiān)督權、參與權和決策權。
第三,加強制度建設,進一步增強機制保障。建立縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、政府、民政部門規(guī)范、完整的行政指導規(guī)章、辦法,進一步規(guī)范村務公開和民主管理的具體指導和運作程序,通過規(guī)章中的職能界定,明確村級各個組織的職責,通過各自章程明晰地位,理順村級組織特別是“兩委”之間的關系;進一步推進政府職能轉(zhuǎn)變,將部分公共職能移交社會中介機構,還權利與村民,逐步理順法律與農(nóng)村民主管理中涉及的干部“離任”審計和村委會“委托審計”;村級財務托管和村財務鄉(xiāng)管制度等關系不理順的問題,從源頭上真正預防和根治農(nóng)村的腐敗問題。
第四,依法規(guī)范宗族、家族行為,保障基層民主健康發(fā)展。積極探索群眾喜聞樂見的方式方法,創(chuàng)新和拓寬民主實現(xiàn)的新路子。通過不斷創(chuàng)新,正確引導廣大村民樹立科學、民主、法制的意識,淡化宗族、家族意識,自覺抵制宗族、家族中的不良行為。與此同時,建議黨和政府加大立法進程,適時將村級民主權利納入國家司法調(diào)節(jié)范圍之內(nèi),確保村民自治有法可依。
第五,加大對村務公開和民主管理的財政投入?茖W調(diào)整農(nóng)村政策資金科目,建立民主政治建設經(jīng)費保障機制。建議國家和地方各級財政在轉(zhuǎn)移支付農(nóng)村經(jīng)費中增加對村務公開、民主管理所需經(jīng)費的科目,明確所需經(jīng)費的開支渠道,并核定基數(shù),列入預算。同時,建議建立農(nóng)村干部激勵機制,調(diào)動村干部、村民代表的熱情,逐步建立完善村干部和村民代表的考核辦法,對義務制村民代表作用突出的,建議適當給予待遇,提高他們參政議政的積極性。對已享受誤工補貼的在職干部,應依據(jù)法規(guī)規(guī)章規(guī)定,納入保險保障制度范圍,逐步解決其養(yǎng)老等后顧之憂問題。
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