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農民工權益的法律保護問題與對策
摘要：隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，市場調節(jié)作用日益彰顯。勞動力市場化調節(jié)使農村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移速度不斷提高。與此相反，傳統(tǒng)管理體制仍未得到根本改革，城鄉(xiāng)隔離模式下的許多制度仍阻礙著農村勞動力的自由流動，農民工的合法權益得不到充分有效地保護。由于歷史及制度形成的城鄉(xiāng)差別，農民與城鎮(zhèn)居民差距顯著。與這兩個群體相比，由農村進城務工的農民則形成了一個相對龐大的“中間階級”。一方面，與城鎮(zhèn)居民相比，農民工根本無法享有許多由《勞動法》規(guī)定的權利，地位十分低下；但與仍然留在鄉(xiāng)下的農民相比，則這些人致富快，條件相對要好得多。正如江澤民同志在中國共產黨第十六次全國代表大會的政治報告中指出的那樣，在一個由計劃經濟條件下的傳統(tǒng)農業(yè)國向市場經濟條件下的現(xiàn)代工業(yè)國轉變的過程中，“農村富余勞動力向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢�！币环矫妫r民進城務工就業(yè)，促進了農民收入的增加，促進了農業(yè)和農村經濟結構的調整；另一方面也促進了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，促進了城市經濟和社會的繁榮。在目前這種條件下，農民工權益的保護是一項亟待解決而又相當艱巨的任務。從同為一個國家的公民來看，對農民工的差別對待是于法不容的，也不利于社會的穩(wěn)定、持續(xù)地發(fā)展。因此，從制度上消除不合理的障礙，切實加強對農民工權益的法律保護，既是廣大農民工的迫切要求，也是社會發(fā)展的客觀趨勢。一、農民工權益法律保護存在的問題
農民工是對務工農民的一種稱謂。他們是一種保留農民身份的城鎮(zhèn)務工者。在我國的傳統(tǒng)戶籍制度中，農業(yè)戶口轉為非農業(yè)戶口十分困難。農村家庭聯(lián)產承包責任制解除了土地對農民的束縛，大量農村剩余勞動力涌向城鎮(zhèn)尋找出路；但進城務工的農民并沒有改變其農民的固有身份，農民工現(xiàn)象由此而存在。隨著我國經濟的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，農民工隊伍也空前壯大，農民工權益的法律保護問題日顯突出。
改革開放后農村率先實行改革，打破了傳統(tǒng)集體化生產經營方式，實行家庭聯(lián)產承包責任制。土地對農民的束縛逐漸削弱，出現(xiàn)了剩余勞動力。與此同時，沿海開放城市通過大量引進外資獲得了飛速發(fā)展。尋找出路的農村剩余勞動力開始涌向迅速發(fā)展的新興城市，成為農民工。在未來的發(fā)展中，城鎮(zhèn)化、規(guī)�；且粋�主流方向�！按蟪鞘胁粌H將繼續(xù)是人居中心和經濟增長的極核，而且仍將是知識、技術創(chuàng)新的中心和參與國際競爭的‘航空母艦’。面對繁重的城鎮(zhèn)化任務和經濟全球化的挑戰(zhàn)，我國不僅需要大大增加中小城市的數(shù)量，而且需要大大增加大城市的數(shù)量�！盵1]在這種條件下，農村剩余勞動力向城市的轉移也必然加劇�！鞍凑找�(guī)模經營的要求，我國實際需要的農業(yè)勞動力僅為4，000萬至5，000萬人。據(jù)此測算，在未來20年中，將有3億左右的農村勞動力流向城鎮(zhèn)。若加上需要贍養(yǎng)的人口，則將有4.5至5億的農村人口轉入城鎮(zhèn)。2002年我國的城鎮(zhèn)化率達到39.1%，比前年提高了1.4個百分點。這意味著當年新進入城鎮(zhèn)就業(yè)的農村轉移勞動力超過1，500萬人�！� [2]目前，全國農村勞動力到鄉(xiāng)以外的地方就業(yè)人數(shù)在一億人左右，且平均每年以500萬人左右的規(guī)模迅速增加。
但是，對照《勞動法》的有關要求，當前農民工合法權益法律保護的現(xiàn)狀十分堪憂，主要表現(xiàn)在：
1、勞動合同簽訂率低。在湖北鄂州汀祖鎮(zhèn)，有小鐵礦17家，500多名礦工，簽了勞動合同的不到一半。去年11月，一名李姓礦工在井下被砸傷，律師和勞動部門前后調查了半個月，才弄清礦工是誰。類此事件，在其他地方也比較普遍。這為雇主逃避責任提供了極大的方便。
2、工資增長緩慢。在我國南方外來勞動力集中的某省，過去10年農民工年工資增長率不足百元。有的地方農民工10年間月收入幾乎沒有什么變化，甚至還有倒退，“過去在東莞打工，月工資一般600-1000元，如今降到了500-800元�！边@么微薄的工資，還被拖欠克扣。2002年全國各地累計拖欠農民工工資達400多億元，當年勞動監(jiān)察部門僅追回14億元。許多農民工辛辛苦苦干一年，連過年回家的錢也得不到，更不用談養(yǎng)家糊口了。
3、培訓參加率低。楊葉鄉(xiāng)某廠的50名技術工人，只有10人有資格證書，培訓率僅為20%；有的根本就不對農民工進行培訓。
4、安全防護措施差。漢口永清片一民工在拆遷舊房時，被水泥樓板砸中頭部，不治身亡。據(jù)該工地工頭姚安友介紹，去年11月，該工地就曾發(fā)生了起事故，造成兩死一重傷。
5、勞動時間被無限延長。在不太規(guī)范的中小企業(yè)打工的農民工基本沒有休息權的概念，每天平均工作時間在10小時以上。如一家生產季節(jié)性產品的小廠，本小利大，產品暢銷時為擴大生產量，農民工工作長達十五六個小時甚至十七八個小時。
6、社會福利和保險無著落。按照規(guī)定，用人單位要向勞動保障部門支付每人一年1000元的社會福利保險金。為了不出這筆錢，有人就瞞報、少報人數(shù)。如某鎮(zhèn)容器廠，實際用工120個，但向勞動部門只報20個，社會福利保險金的繳納僅為1/6.
7、亂收費現(xiàn)象嚴重。城市政府為自身管理利益出發(fā)，對農民工的進城設置了種種制度上的障礙，主要是各種各樣的亂收費，如暫住費、衛(wèi)生費、治安費等。例如，南京市政府于2002年取消了針對農民工的7項行政性收費，其中僅暫住人口管理服務費、就業(yè)調節(jié)金和就業(yè)管理費三項金額就達4500萬元之巨，從中可見農民工面對收費承擔了何種巨大的壓力。
面對保護狀況很差的現(xiàn)狀，要維護農民工的合法權益，困難很大。①招收農民工的單位多為實力較弱的中小企業(yè)，本小利薄，市場上的生存競爭迫使它們不顧一切地節(jié)減成本；②近億的農村剩余勞動力涌進城鎮(zhèn)，城市中還存在大量的下崗失業(yè)人員，勞動力明顯地供過于求，每一個崗位的競爭都十分激烈；激烈的就業(yè)競爭迫使農民工服從雇主（企業(yè)）的需要而放棄自身的合法權益。這種惡性循環(huán)增加了農民工權益法律保護的困難。③執(zhí)法不公現(xiàn)象依然存在。有的企業(yè)可以通過與執(zhí)法人員的特殊關系來增強他們的市場競爭力；沒有這種執(zhí)法資源的企業(yè)則只有通過降低生產成本來增加利潤，增強市場競爭力。④城市政府出臺了許多限制甚至剝奪農民工合法權益的規(guī)章制度，主要是出于方便城市管理的需要。廢止或放棄這些規(guī)章制度，會加大城市管理的成本。
農民工合法權益得不到法律的及時和強有力地保護，所產生的后果是十分嚴重的：農民的不滿情緒在增長。當前進城打工的基本上是青年農民，他們民主意識和反抗意識強，對社會不公平的忍耐性差，思想上容易走上極端。農民怨言：在家里沒有出路，而進城又無門路，干的是臟、累、險的活，受到的卻是歧視待遇；遇到困難沒人管，打官司又沒有錢。甚至有人公然地說：“我們的生命本來就像垃圾一樣，生不如死，不如轟轟烈烈干一場。”2000年發(fā)生的震驚全國的湖南常德張君案就是一個典型案例。這不能不要求我們的政府引起高度的重視與警惕！
二、農民工權益法律保護問題產生的原因
農民工權益得不到強力保護既有著深刻的社會歷史原因，也是現(xiàn)實的利益權衡的結果。幾千年的封建統(tǒng)治，傳統(tǒng)的自然經濟造
就了城鄉(xiāng)及鄉(xiāng)村各村落之間的相互隔離局面。改革開放前的新中國實行高度集中的計劃經濟體制，對傳統(tǒng)的隔離局面不僅沒有根本性改變，農業(yè)支持工業(yè)發(fā)展的政策反而擴大了城鄉(xiāng)差距，加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡性。農村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移實質上是經濟規(guī)律作用下的城鄉(xiāng)平衡。從條件差的農村流出的農民工作為理性人，即使在城市受到低于城鎮(zhèn)居民的差別待遇，也不會因此而放棄打工機會回家務農。因此，農民工有著錯綜復雜的社會背景。只有通過這一社會背景，才能看到農民工權益法律保護問題產生的根源。
但是，在當前制度條件下，農民工仍保留了農民身份。一方面。農民工作為農民的權利義務由其家庭代為行使與履行；而另一方面，農民工作為城鎮(zhèn)雇傭勞動者的權利義務則由其本人直接行使與履行。隨著經濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，農民工隊伍也不斷擴大，農民對土地的依賴逐漸減弱。同時，由于農產品價格偏低，土地的供求狀況發(fā)生了一定變化，舉家外出的農民工既不能改變農民身份，又不敢放棄農民身份，但其農民身份的權利義務又無法找到替代者。因此，現(xiàn)行農民工制度造成的極大負面影響，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：①農民工的農民身份不利于農村土地的集中，對農業(yè)產業(yè)化有極大的阻礙作用；②農民工是在城鎮(zhèn)打工的農民，屬城鎮(zhèn)流動人口，不利于城鎮(zhèn)的管理和發(fā)展；③農民工是生活在城市的農民，城市政府對他們收取各種管理費、許可費等，但很少對他們給予幫助；同時，農村政府因他們擁有承包地的農民身份，也對他們苛以各種稅費義務，對他們的關懷幫助卻鞭長莫及。農民工的這種雙重身份使他們的權利義務嚴重失衡，承擔了許多本不該承擔的義務，而他們的權利又難以得到滿足。
農民工權益法律保護問題產生的原因主要有：
1、社會歷史原因。農民工是我國由傳統(tǒng)農業(yè)國向現(xiàn)代化工業(yè)國轉變過渡時期的一個特殊現(xiàn)象。一方面，傳統(tǒng)農業(yè)積聚了大量的社會生產力，現(xiàn)代農業(yè)又排斥大量的農村勞動力，造成農村勞動力嚴重剩余；另一方面，現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展需要大批勞動力，導使農業(yè)勞動力逐漸參與到現(xiàn)代工業(yè)中。在這種轉變中，我國特定的社會歷史條件使農民工權益保護比較困難。主要有以下幾個方面的原因：
�、俎r民文化素質相對比較低，傳統(tǒng)觀念強，現(xiàn)代法制觀念淡薄。“中國的基層社會，尤其是鄉(xiāng)村社會，至今基本上仍上一個熟人社會。人們長期在一個地方或者同一個單位生活，形成了各種相互牽連，相互依存的社會關系。人們不愿意為了一般的權利糾紛而嚴格依法處理，傷及這種社會關系，倒是愿意放棄一些權利，贏得一些情理，以改善同周圍的社會關系。”[3]農民工的這種傳統(tǒng)意識和較低的文化素質，使適應工業(yè)社會需要的現(xiàn)代法治觀念極難為他們所接受。這樣，走向現(xiàn)代工業(yè)社會的農民工既不能以傳統(tǒng)方式保護好自身利益，也不能拿起法律武器捍衛(wèi)自己的權益。
②戶籍制度和城鄉(xiāng)二元結構的影響。傳統(tǒng)戶籍固定制度使農民工很難取得城鎮(zhèn)居民資格。在這種條件下，許多面向城鎮(zhèn)居民的優(yōu)惠政策農民工無法享有。農民工無論在城市居留多久都無法改變他們的城市流動人口的地位；相反，城市勞動力很大一部分人和城市政府反對農村剩余勞動力流入而對他們采取歧視性政策。因為過量的農村勞動力的流入，對城市勞動力就業(yè)和城市政府管理均帶來了極大的威脅和困難。
�、坜r民工的無組織性�！叭绻r民散落在城市而沒有自己的組織，成為流民，他們是沒有發(fā)言權的。從流民角度而言，他們的利益無法‘自致其上’；從國家的角度出發(fā)，也因為他們沒有組織，無法對他們進行有序的組織化管理�！盵4]
2、經濟原因。在城鄉(xiāng)互動關系中，勞動力受客觀經濟規(guī)律作用自由流動時，有幾種可能的情況：①城鎮(zhèn)居民與農村居民的各種待遇基本相當。城鄉(xiāng)居民間的對流保持一種動態(tài)平衡；如作為發(fā)達資本主義國家的美、法。國家對農業(yè)大量補貼，農業(yè)投資收益與工業(yè)基本相當，農民待遇與產業(yè)工人基本相當，人員對流保持著一種動態(tài)的平衡；②農村居民待遇優(yōu)于城鎮(zhèn)居民，勞動力由城鎮(zhèn)流向鄉(xiāng)村。這一般只是特例。如二十世紀九十年代中后期，我國煤炭行業(yè)整體虧損，一部分礦工回流到農村當農民。③城鎮(zhèn)居民的待遇優(yōu)于農村居民，勞動力由鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)。這種現(xiàn)象十分普遍，是工業(yè)化國家的必經之路。在我國城鄉(xiāng)對比中，農村遠比城鎮(zhèn)差。特別是近幾年農產品價格低，農業(yè)增收十分困難，農村勞動力向城鎮(zhèn)轉移無論是速度還是規(guī)模都有很大變化。農民工數(shù)量不斷增加。
農民工權益法律保護問題存在的另一經濟方面的原因是法律救濟的不經濟。從勞動爭議的解決到拖欠工資的追討，如果通過正當途徑解決，正常程序一般要經歷幾個月。而農民工涉案標的額一般在幾百元至幾千元之間。因此，除涉案金額較大的工傷案件外，很少通過勞動仲裁和訴訟等途徑加以解決。而事實上，去年全國各地累計拖欠農民工工資就達400多億元。由此可見，農村條件相對艱苦導致農村勞動力向城鎮(zhèn)大規(guī)模轉移，城鎮(zhèn)勞動力需求供過于求現(xiàn)象導致就業(yè)競爭激烈，即使是信譽度不高、工作辛苦甚至高危險的就業(yè)崗位仍可招到農民工。同時，法律救濟的高成本使農民工理性地回避事后救濟。這種惡性循環(huán)必然導致農民工權益保護狀況每況愈下。
三、農民工權益法律保護的對策
法律保護是一種普適性的制度保護。法律保護必須切合實際，法律所體現(xiàn)的公平正義原則才能得到真正的實現(xiàn)。如前文所述，農民工雖可根據(jù)《勞動法》尋求權益保護，可農民工實際所受到的保護遠遠低于勞動法。根源在于城鄉(xiāng)差距懸殊，農民工就業(yè)競爭激烈，農民工自身保護能力差以及我國事實上存在的許多不合理的具體管理制度。因此，加強對農民工權益的法律保護必須標本兼治，既要注重對農村政策的宏觀改變，也要清除不合理的城鄉(xiāng)隔離制度和對農民工不合理的排斥措施。同時，完善立法，加強對農民工的保護更是十分必要。
1、配套措施的改革。對農民工的保護只是一個淺層面上的問題。要真正保護好農民工的權益，必須提高農民的地位，保護好農民的利益。如前所述，城鎮(zhèn)只有提高高于農民的待遇才能吸引農民工入城，同時城鎮(zhèn)的發(fā)展也必須大量的農村勞動力。反之，農村政策不合理，農民不合理地流向城鎮(zhèn)，不但增加城鎮(zhèn)的壓力，而且農民工權益保護也將是空談。因此，對農村必須做好以下幾方面的工作。①取消一切不合理的收費，逐漸降低農業(yè)稅率；②控制農民生產資料價格，對農資生產部門進行扶持；③鼓勵農業(yè)產業(yè)化、規(guī)�；�，促進農產品加工業(yè)的發(fā)展；④減少農業(yè)管理成本，加強農業(yè)服務。值得一提的是，這些措施只能以立法的形式通過宏觀調控予以實現(xiàn)。著力發(fā)揮基層政府的服務功能，限制縮小其管理功能，農業(yè)才可能按市場要求合理布局，真正向現(xiàn)代農業(yè)方向邁進。同時，國家也要改革計劃經濟時代遺留下來的各項不合理的制度，城市必須取消對農民工的不合理的限制，禁止對農民工的歧視性待遇。本文認為不合理的戶籍制度是農民工權益保護的最大的障礙。我國傳統(tǒng)戶籍管理制度實行農業(yè)和非農業(yè)定式的兩大類分類管理。這一不合理制度在現(xiàn)實操作中有很大弊端：①城鎮(zhèn)無法對大批流入的農民工實行統(tǒng)一有效的管理；②農民工作為城鎮(zhèn)臨時流動人口在生活工作方面多有不便。為了加強管理，城市推行暫住證制度，客觀上加重了農民工的負擔。剛剛被廢止的“三無人員收容遣送制度”不知制造了多少人間悲�。▽O志剛
事件即為典型案例）。假設戶口是可以自愿合理流動，暫住證有無必要？“三無人員”是否存在？農民工權益是不是有了更多的保障？有無必要采取更多的其他措施來保護農民工的這項權益？答案很明顯。
2、法律保護措施。對農民工權益的保護一方面是要提高農民地位，促進農民工的合理流動，減少城鎮(zhèn)壓力；另一方面是要改革不合理的具體制度，消除城鎮(zhèn)對農民的不合理壁壘。同時，根據(jù)中國現(xiàn)實條件有針對性地從法律角度加強對農民工權益的保護也是必要的。由于以勞動法為核心的勞動法律法規(guī)體系是針對一般勞動關系而設立的，具有一般代表性，是勞工權益保障的一般性標準，對農民工權益保護的特殊性缺乏針對性。因此，有必要建立起一套以勞動法體系為標準的，以農民工為保護對象的特定法律法規(guī)體系及其相應執(zhí)行機制來適應當前農民工權益的需要。筆者試作以下設想：①根據(jù)2003年1月5日國務院辦公廳下發(fā)的《關于做好農民進城務工就業(yè)管理的服務工作的通知》，結合各地各部門實際制定出具體實施細則，逐步建立起農民工權益保護法律法規(guī)體系；②各級工會設立組織指導農民工團體的專門機構，協(xié)調指導農民工團體的活動，確定合理的職責范圍；③農民工在自愿合法的基礎上可以設立農民工社團組織，負責團體內部成員的自治管理，維護團體成員的合法權益；增加農民工保護自身合法權益的能力；④勞動行政監(jiān)察部門加大勞動監(jiān)察執(zhí)法力度，積極主動地查處勞動違法案件，及時保護農民工合法權益；⑤勞動仲裁機關和法院根據(jù)農民工權益保護的特殊情況建立起合理合法的簡易的勞動訴訟仲裁程序；⑥建立起適當?shù)穆蓭熢驮V訟仲裁費用減免制度。
「注釋」：
[1]牛鳳瑞：《多樣化：我國城鎮(zhèn)化的基本特征》，《人民日報》2003年5月13日版。
[2]洪亞敏：《既要積極推進又要尊重規(guī)律》，《人民日報》2003年5月13日版。
[3]劉廣安：《中華法系的再認識》
[4]伍彪：《再看老祖宗》，《法制日報》2003年5月9日版。
「參考資料」
[1]《人民日報》2003年1月-7月。
[2]《法制日報》2003年1月-7月。
[3]《中華人民共和國勞動法》。
[4]勞動部政策法規(guī)司編：《地方勞動法規(guī)和規(guī)章匯編》，中國勞動出版社。
[5]2003年1月5日國務院辦公廳：《關于做好農民進城務工就業(yè)管理和服務工作的通知》。
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