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論勞動(dòng)法律關(guān)系主體的法律適用范圍
“勞動(dòng)者”在新中國(guó)誕生以來的半個(gè)世紀(jì)的政治宣傳中，始終被打上一種階級(jí)烙印，它與大眾化的政治術(shù)語(yǔ)“勞動(dòng)人民”幾乎是同義語(yǔ)。但在法律體系中，特別是在涉及勞動(dòng)生產(chǎn)活動(dòng)（主要是工業(yè)化、現(xiàn)代化的生產(chǎn)活動(dòng)）所產(chǎn)生的勞動(dòng)關(guān)系中，勞動(dòng)者則被賦予了另類內(nèi)涵。勞動(dòng)者與“勞動(dòng)人民”及憲法中所稱的“一切有勞動(dòng)能力的公民”是不能劃等號(hào)的，與憲法中的“國(guó)有企業(yè)和城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者” 也不能完全劃等號(hào)。緣何原因，從《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》第二條的規(guī)定中可以看出其差別�！秳趧�(dòng)法》第二條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)的企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織（以下統(tǒng)稱用人單位）和與之形成勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，適用本法�！薄皣�(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和與之建立勞動(dòng)合同關(guān)系的勞動(dòng)者，依照本法執(zhí)行�！睋�(jù)此，在我國(guó)的勞動(dòng)社會(huì)關(guān)系中，只有在企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織中從事勞動(dòng)才能形成勞動(dòng)關(guān)系。在國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體中只有通過建立勞動(dòng)合同才能形成勞動(dòng)關(guān)系，這些勞動(dòng)關(guān)系才受勞動(dòng)法調(diào)整，成為勞動(dòng)法意義上的勞動(dòng)關(guān)系，其法律關(guān)系主體中自然人一方才能被稱為適用《勞動(dòng)法》的勞動(dòng)者。這就是本文要提出研討問題所在。《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》1994年7月5日頒布1995年1月1日開始實(shí)施，此后全國(guó)各地陸續(xù)制定和頒布了相應(yīng)的實(shí)施條例、規(guī)定和辦法。這些地方性立法中，共性的是將企業(yè)內(nèi)形成的勞動(dòng)關(guān)系無(wú)條件地作為勞動(dòng)法律關(guān)系，納入調(diào)整范圍。對(duì)于個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的勞動(dòng)關(guān)系則通過略有差異的表述，也幾乎是無(wú)條件的納入調(diào)整范圍（如《北京市勞動(dòng)合同規(guī)定》稱為個(gè)體工商戶） .再有就是絕大多數(shù)省市自治區(qū)沿用了與勞動(dòng)者建立勞動(dòng)合同關(guān)系的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體為勞動(dòng)法律關(guān)系主體的規(guī)定，將形式上的書面勞動(dòng)合同作為法律關(guān)系存在的實(shí)質(zhì)性要件 .勞動(dòng)部《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法〉若干問題的意見》對(duì)此做了適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大解釋，即：“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體實(shí)行勞動(dòng)合同制度的以及按規(guī)定應(yīng)實(shí)行勞動(dòng)合同制度的工勤人員，實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)組織的人員”適用勞動(dòng)法 .有些省份直接做了此種規(guī)定，如吉林、海南省等，對(duì)實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位不硬性要求以勞動(dòng)合同建立勞動(dòng)關(guān)系的條件。概括起來說，《勞動(dòng)法》適用的范圍限于被法律上認(rèn)定為企業(yè)的組織（一般以辦理工商登記為準(zhǔn)）內(nèi)的勞動(dòng)關(guān)系，和非企業(yè)組織中傳統(tǒng)意義上的具有工人身份或以建立勞動(dòng)合同確定為受雇傭（雇用）身份的勞動(dòng)關(guān)系。在適用《勞動(dòng)法》、尤其在處理勞動(dòng)爭(zhēng)議過程中宥于現(xiàn)行規(guī)定的限制，使得《勞動(dòng)法》效用受到影響，問題表現(xiàn)在：
1.《勞動(dòng)法》打破傳統(tǒng)立法或政策性規(guī)定中將企業(yè)以所有制進(jìn)行分類的方法，而概括使用“中國(guó)境內(nèi)的企業(yè)”，體現(xiàn)了企業(yè)改革的成果，但現(xiàn)行立法中仍采用勞動(dòng)和人事雙軌并存的體系，造成法律適用上的不統(tǒng)一。如在爭(zhēng)議處理體系上，勞動(dòng)爭(zhēng)議根據(jù)勞動(dòng)法的規(guī)定主要適用企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理立法體系 ，與此并行的人事爭(zhēng)議處理體系則適用人事爭(zhēng)議仲裁體制 .兩者各占一片天下，在局部相交叉的情況下，又出現(xiàn)立體的真空 .
2.承認(rèn)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，但不承認(rèn)非企業(yè)社會(huì)組織的事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，將本質(zhì)上相同的法律事實(shí)放到不同的法律環(huán)境里處理，擴(kuò)大了法律真空 .從事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的本質(zhì)看，如果企業(yè)和事業(yè)單位與員工建立了勞動(dòng)關(guān)系，僅僅在形式上存在區(qū)別就導(dǎo)致在法律適用上的區(qū)別，甚至導(dǎo)致法律保護(hù)程度上的區(qū)別，這與立法的精神是不相適應(yīng)的。
3.在企業(yè)和國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體之間還存在其他立法沒有涵蓋的社會(huì)組織（例如民辦非企業(yè)單位），又形成法律調(diào)整的新的真空。某些地區(qū)通過地方立法在力圖彌補(bǔ)這些空間，如北京、河北、江蘇等地 .顯然民辦非企業(yè)單位是企業(yè)、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)組織和社會(huì)團(tuán)體之外的實(shí)體（如現(xiàn)在較多出現(xiàn)的民辦教育實(shí)體），國(guó)家立法也將其另類調(diào)整 .
4.與勞動(dòng)關(guān)系密切聯(lián)系的其他社會(huì)關(guān)系，因法律規(guī)定的不統(tǒng)一而形成的法律適用真空。比較典型的是社保關(guān)系的處理，如在解決爭(zhēng)議的立法范疇內(nèi)，處理因社會(huì)保險(xiǎn)引發(fā)的勞動(dòng)爭(zhēng)議在適用法律和適用范圍上都有沖突 .對(duì)于未建立勞動(dòng)合同關(guān)系的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)組織和社會(huì)團(tuán)體的勞動(dòng)者因基本醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)發(fā)生的爭(zhēng)議是否按勞動(dòng)爭(zhēng)議受理就存在重大疑問，但至少根據(jù)人事爭(zhēng)議處理的立法看，該類爭(zhēng)議顯然不能屬于人事爭(zhēng)議。另外，關(guān)于農(nóng)民工與用人單位之間因勞動(dòng)活動(dòng)發(fā)生的爭(zhēng)議法律適用也存在問題，典型的是建筑領(lǐng)域內(nèi)拖欠民工工資或勞務(wù)費(fèi)的問題。一般情況下，建筑工地聘用民工均不訂立勞動(dòng)合同，具體的聘用方法也往往是通過包工頭召集各地的農(nóng)民有組織地提供勞務(wù)，所以勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)常常將這類關(guān)系發(fā)生的爭(zhēng)議視為勞務(wù)關(guān)系爭(zhēng)議而拒絕受理。2003年和2004年相交之際，拖欠民工工資已經(jīng)演變成重大的社會(huì)問題，引起各有關(guān)部門的重視，但在個(gè)案的實(shí)際處理中仍舊存在管轄不明的情況。部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)此有預(yù)見性的立法考慮，在與勞動(dòng)關(guān)系有密切聯(lián)系的勞務(wù)關(guān)系處理上采取了積極的應(yīng)對(duì)態(tài)度 .
5.立法上的沖突同樣能夠形成主體適用的真空。根據(jù)《中華人民共和國(guó)工會(huì)法》第三條規(guī)定：“在中國(guó)境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)中以工資收入為主要生活來源的體力勞動(dòng)者和腦力勞動(dòng)者，不分民族、種族、性別、職業(yè)、宗教信仰、教育程度，都有依法參加和組織工會(huì)的權(quán)利。”工會(huì)活動(dòng)納入勞動(dòng)法或勞工法的調(diào)整范疇是國(guó)際通例，從法理上，我們從不否認(rèn)工會(huì)與勞動(dòng)者之間的緊密聯(lián)系，也不否認(rèn)工會(huì)法在勞動(dòng)法體系中的重要地位，但對(duì)于工會(huì)成員與雇主間發(fā)生的關(guān)系不能適用勞動(dòng)法調(diào)整確使人感到詫異。從現(xiàn)行立法看，我們可以說《工會(huì)法》中的勞動(dòng)者不等于《勞動(dòng)法》中的勞動(dòng)者。
上述問題的存在，成因是復(fù)雜的，與我國(guó)勞動(dòng)人事管理體制的狀況不無(wú)關(guān)系。
《勞動(dòng)法》第二條所規(guī)定的法律調(diào)整范圍有其特定的社會(huì)背景，從1986年至1995年的10年間，我國(guó)企業(yè)勞動(dòng)制度的改革已初步完成，相當(dāng)?shù)钠髽I(yè)推行了全員勞動(dòng)合同制，實(shí)現(xiàn)了職工身份的融合，干部與工人的身份標(biāo)志界限被淡化和取消，所以將企業(yè)中的勞動(dòng)關(guān)系納入勞動(dòng)法調(diào)整范圍已不存在重大障礙。但非企業(yè)的其他社會(huì)組織的情況則不然，例如我國(guó)的人事制度改革大大滯后于勞動(dòng)制度的改革，在傳統(tǒng)勞動(dòng)與人事分軌管理的模式下，人事管理體制中的問題至今未全部理順。勞動(dòng)局管工人、人事局管干部的陳舊操作方法至今還在殘留著消極的影響。在部分國(guó)有企業(yè)（含少數(shù)大集體企業(yè) ）中人事制度還在發(fā)揮著重要的作用，管理人員的任免、聘用完全按傳統(tǒng)干部管理體制由組織部門、人事部門考察任命 ，但形式上要納入勞動(dòng)合同管理范圍。在事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體（特別是黨、團(tuán)、政協(xié)等組織）中的勞動(dòng)者，除一般工勤人員外，絕大多數(shù)崗位并不適用勞動(dòng)管理制度，而完全適用與公務(wù)員相近似的人事管理制度 .介于國(guó)家機(jī)關(guān)和企業(yè)之間的科教文衛(wèi)（如科研院所、大專院校、中小學(xué)校、醫(yī)院、文藝演出團(tuán)體等）機(jī)構(gòu)，有些被作為事業(yè)單位，有些并不稱為事業(yè)單位，在這些機(jī)構(gòu)中發(fā)生的爭(zhēng)議，上不夠適用勞動(dòng)法，下不夠適用
公務(wù)員法，當(dāng)不屬于人事爭(zhēng)議的聘任或聘用關(guān)系時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)法律規(guī)范的真空。更有一些特殊的單位保留著極其特殊的身份或兼有著多重身份，甚至使主體的法律適用成為難題 .至于民辦非企業(yè)單位更是“別出心裁”的組織形式，放寬其適用勞動(dòng)法，使事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體不以合同方式確立勞動(dòng)關(guān)系就不由勞動(dòng)法調(diào)整的情況顯得格外尷尬。有些省市在地方立法中索性突破了勞動(dòng)法的限制，如江蘇省、深圳市等地 ，更開放的地區(qū)索性連這樣麻煩的陳述都省略了 ，直接使用了“所有用人單位”的概念，但這些突破是很局部的。
總結(jié)上述問題，筆者認(rèn)為非常有必要對(duì)勞動(dòng)法的適用進(jìn)行深入研究，尤其在確立勞動(dòng)關(guān)系存在的主體范圍內(nèi)必須有突破性的創(chuàng)樹。今天討論勞動(dòng)法律關(guān)系的主體法律適用范圍問題的目的在于，擴(kuò)大勞動(dòng)法的適用范圍，簡(jiǎn)化勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的程序，打破以一紙形式上的合同設(shè)置的法律適用的壁壘，提高勞動(dòng)用工管理制度效率，使憲法所確認(rèn)的勞動(dòng)者的合法權(quán)益得到法律上的有效保護(hù)。鑒于此，本文設(shè)想提出相關(guān)的立法建議：
1.在修訂《勞動(dòng)法》時(shí)，將以主體確定法律適用范圍的方法改為以內(nèi)容確定法律適用的方法，這樣的表述應(yīng)概括為：用人單位聘用以工資收入為主要生活來源的勞動(dòng)者，并與之建立勞動(dòng)關(guān)系的適用勞動(dòng)法（但公務(wù)員、軍人、武裝警察及國(guó)家法律另有規(guī)定的除外）。
2.合并勞動(dòng)制度與人事制度，徹底打破存在于各類用人單位中干部和普通工作人員的區(qū)別和界限（國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員除外），建立統(tǒng)一的人員聘用（錄用）制度，建立統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。在勞動(dòng)關(guān)系中以資產(chǎn)的所有者及勞動(dòng)生產(chǎn)要素——?jiǎng)趧?dòng)力的提供者為對(duì)應(yīng)權(quán)利義務(wù)關(guān)系區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)，明確雇傭（雇用）關(guān)系是確定勞動(dòng)關(guān)系的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。
3.擴(kuò)大勞動(dòng)合同制度的法律適用范圍，吸納一些與勞動(dòng)關(guān)系有著密切聯(lián)系的其他社會(huì)關(guān)系并入勞動(dòng)法的調(diào)整范圍，如具有勞動(dòng)力使用意義的勞務(wù)關(guān)系（現(xiàn)行體制中以進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工要建立的勞動(dòng)關(guān)系最為典型，另外還有包括保姆、清潔工、計(jì)時(shí)工等社區(qū)服務(wù)活動(dòng)在內(nèi)的家政服務(wù)關(guān)系等）可歸入簡(jiǎn)單勞動(dòng)關(guān)系的行列。
4.建立獨(dú)立的勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序和組織體系，合并勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)和人事爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)（相對(duì)獨(dú)立的公務(wù)員爭(zhēng)議處理系統(tǒng)可另行建立）。將所有用人單位與被使用的勞動(dòng)者之間的爭(zhēng)議均納入勞動(dòng)爭(zhēng)議處理范圍。在處理勞動(dòng)爭(zhēng)議時(shí)，無(wú)需刻意區(qū)分勞動(dòng)關(guān)系還是人事關(guān)系，適用統(tǒng)一的處理準(zhǔn)標(biāo) .在確定爭(zhēng)議處理依據(jù)時(shí)，應(yīng)以勞動(dòng)合同關(guān)系為主線（含正式勞動(dòng)合同關(guān)系和事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系），包容相同或近似的合同關(guān)系（如聘任、聘用等）。
5.建立面向全體社會(huì)成員的社會(huì)保障制度，打破干部和工人、企業(yè)和機(jī)關(guān)、城市和鄉(xiāng)村、職工和農(nóng)民的界限（在目前社會(huì)條件下還主要建立以城市為中心的社會(huì)保障體系），尤其在城鎮(zhèn)社保體系中除公務(wù)員獨(dú)立體系外的各類社會(huì)成員的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)逐漸趨同，實(shí)現(xiàn)法律適用上的統(tǒng)一。
6.簡(jiǎn)化勞動(dòng)爭(zhēng)議處理環(huán)節(jié)，縮短勞動(dòng)爭(zhēng)議處理時(shí)間，降低勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的社會(huì)成本，將現(xiàn)行一裁兩審制度改為或裁或?qū)�、一裁終局制度，以保證在擴(kuò)大勞動(dòng)法適用范圍的情況下，提高爭(zhēng)議處理的效率。鑒于人事爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)的社會(huì)效用較低 ，有必要進(jìn)行改組并入勞動(dòng)爭(zhēng)議處理系統(tǒng)，同時(shí)在精簡(jiǎn)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序時(shí)注重提高勞動(dòng)仲裁工作的質(zhì)量和水平。
7.組建獨(dú)立、高效的勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)，擺脫現(xiàn)行勞動(dòng)爭(zhēng)議處理活動(dòng)中行政干預(yù)的弊端。參照經(jīng)濟(jì)糾紛仲裁體制，勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)更應(yīng)強(qiáng)調(diào)其社會(huì)性、中立性和公正性，按國(guó)際慣例應(yīng)建立以民間機(jī)構(gòu)為特征的仲裁組織，獨(dú)立進(jìn)行爭(zhēng)議的調(diào)處。在司法體系中，人民法院可建立獨(dú)立勞動(dòng)審判庭或獨(dú)立審理勞動(dòng)爭(zhēng)議的民事審判庭，保證審判隊(duì)伍的專業(yè)化。
對(duì)勞動(dòng)立法完善的建議，仁者見仁，智者見智，相信在立法部門、司法部門和各類社會(huì)組織及專家學(xué)者，甚至普通勞動(dòng)者的努力下，必將開拓一個(gè)勞動(dòng)立法的新時(shí)代。
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