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行政機(jī)關(guān)與中國(guó)WTO義務(wù)的履行
行政機(jī)關(guān)與中國(guó)WTO義務(wù)的履行清華大學(xué)法學(xué)院教授 于安
一、行政機(jī)關(guān)實(shí)施中國(guó)承諾履行的WTO義務(wù)程序和內(nèi)容
在程序上，中國(guó)完成所有的入世法律程序成為正式成員后，才發(fā)生作為一種法律義務(wù)履行承諾的效果，包括法律法規(guī)的修改、補(bǔ)充等工作。
在內(nèi)容上，行政機(jī)關(guān)在中國(guó)入世生效以后履行相關(guān)義務(wù)的根據(jù)，首先是中國(guó)入世的法律文件，因?yàn)檫@些法律文件專(zhuān)門(mén)是對(duì)中國(guó)寫(xiě)的，規(guī)定了中國(guó)履行WTO協(xié)定的具體權(quán)利義務(wù)。中國(guó)成為WTO成員的根據(jù)是《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》的第12條，該條規(guī)定申請(qǐng)者按照“它與WTO議定的條件”加入該協(xié)定。這里說(shuō)的法律文件是指中國(guó)加入世界貿(mào)易組織的《議定書(shū)》和《工作組織的協(xié)定》及其附件。附件1是多邊貿(mào)易有關(guān)的協(xié)定，包括貨物貿(mào)易協(xié)定，服務(wù)貿(mào)易協(xié)定和與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定等，附件2是關(guān)于爭(zhēng)端解決的規(guī)則和程序的諒解，附件3是貿(mào)易政策審查機(jī)制。
二、行政機(jī)關(guān)實(shí)施WTO義務(wù)的范圍
首先，受到WTO相關(guān)文件約束的行政活動(dòng)范圍，是有關(guān)和影響貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和外匯管制的所有措施，包括中國(guó)國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院的部門(mén)行政規(guī)章和有權(quán)地方政府制定發(fā)布的地方行政規(guī)章、各級(jí)各類(lèi)政府和政府部門(mén)制定發(fā)布的有普遍約束力的行政決定、命令，以及執(zhí)行上述抽象行政行為的所有具體行政行為。例如上述所有抽象行政行為都要受到透明度規(guī)則的約束，沒(méi)有經(jīng)過(guò)公布程序的抽象行政行為不得適用；執(zhí)行上述抽象行政行為的具體行政行為都要按照統(tǒng)一、公正和合理的方式實(shí)施，當(dāng)事人享有提起司法審查的權(quán)利。
其次，受到WTO相關(guān)文件約束的行政部門(mén)，是采取上述行政措施的所有政府部門(mén)，涉及到現(xiàn)有行政部門(mén)的90％以上。如此大面積的部門(mén)參與，重要原因是管理服務(wù)貿(mào)易的需要。政府管理貨物貿(mào)易涉及的政府部門(mén)數(shù)量上相對(duì)少一些，原因是國(guó)家管理對(duì)外貨物貿(mào)易主要依靠邊境措施，涉及的政府部門(mén)以海關(guān)、商品檢驗(yàn)、外貿(mào)為多。服務(wù)貿(mào)易的部門(mén)大約有149種，分為商務(wù)、通訊、建筑、分銷(xiāo)、教育、環(huán)境、金融、健康、旅游、娛樂(lè)和運(yùn)輸?shù)炔块T(mén)。中國(guó)承諾開(kāi)放的部門(mén)相當(dāng)廣泛，涉及這些領(lǐng)域的政府部門(mén)都負(fù)有履行中國(guó)相關(guān)義務(wù)的責(zé)任。
三、行政機(jī)關(guān)實(shí)施WTO義務(wù)的原則
行政機(jī)關(guān)實(shí)施WTO義務(wù)的內(nèi)容很多，需要有對(duì)WTO要求和中國(guó)承諾的總體認(rèn)識(shí)和指導(dǎo)原則，以便把握實(shí)施工作的基本走向。
WTO全部規(guī)則的宗旨，是通過(guò)逐步地減少和消除由各個(gè)成員國(guó)政府設(shè)置的貿(mào)易壁壘，消除由各個(gè)成員國(guó)的政府措施所形成的貿(mào)易歧視，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化。WTO是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的自由貿(mào)易體制，中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，就是在法律上接受了這一體制的要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制和貿(mào)易的對(duì)外開(kāi)放，是WTO規(guī)則實(shí)質(zhì)所在。中國(guó)加入世界貿(mào)易組織所作承諾的中心，就是按照世界貿(mào)易組織的規(guī)則，改進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)許入的法律條件和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的法律條件，并且經(jīng)過(guò)一定的過(guò)渡時(shí)期，逐步地達(dá)到國(guó)際水準(zhǔn)。中國(guó)入世法律文件的內(nèi)容，概括起來(lái)可以有經(jīng)濟(jì)政策、貿(mào)易政策和政策的制定與實(shí)施這三個(gè)部分，這也可以是國(guó)內(nèi)行政機(jī)關(guān)全面把握和執(zhí)行WTO協(xié)定和中國(guó)相關(guān)承諾的基本思路。
四、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的建設(shè)
國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，是中國(guó)加入世界貿(mào)易組織和實(shí)施WTO一攬子協(xié)定的最重要條件。逐步完善和發(fā)展中國(guó)國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，是中國(guó)入世法律文件的重要內(nèi)容。首先需要提到的是，中國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)機(jī)制的建設(shè)要貫徹國(guó)民待遇的原則，接受和保護(hù)外國(guó)產(chǎn)品和服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利。因此在加入世界貿(mào)易組織的時(shí)候，要廢止并且停止執(zhí)行法律、法規(guī)和其他措施中有關(guān)進(jìn)口商品和國(guó)內(nèi)商品的待遇不符合國(guó)民待遇原則的規(guī)定，例如要修改《外商投資方向暫行規(guī)定》及其目錄，使之符合WTO協(xié)定。
政府與價(jià)格形成和國(guó)有企業(yè)的關(guān)系，是發(fā)展國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的兩個(gè)基本問(wèn)題。
1、政府對(duì)價(jià)格的控制
入世后，中國(guó)政府對(duì)價(jià)格的控制，只能限于中國(guó)入世《議定書(shū)》附件4的范圍。這一附件的標(biāo)題是受制于價(jià)格控制的產(chǎn)品和服務(wù)，具體又分為國(guó)家定價(jià)的產(chǎn)品（例如食用鹽），政府指導(dǎo)價(jià)的產(chǎn)品（例如稻谷種子、棉花），政府定價(jià)的公共用品（例如民用氣、自來(lái)水、電力等），政府定價(jià)的服務(wù)部門(mén)（例如郵政、電信、旅游點(diǎn)的門(mén)票和教育收費(fèi)等）和政府指導(dǎo)價(jià)的服務(wù)部門(mén)（例如運(yùn)輸收費(fèi)、專(zhuān)業(yè)服務(wù)收費(fèi)等），這一清單要在《價(jià)格月報(bào)》上公布。
其次，政府定價(jià)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行非歧視原則，不得構(gòu)成一種貿(mào)易壁壘。價(jià)格控制不能用于對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)提供者進(jìn)行保護(hù)的目的，不應(yīng)當(dāng)導(dǎo)致限制或者損害貨物和服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾的效果；政府定價(jià)時(shí)，對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)行國(guó)民待遇，要考慮出口方的利益。對(duì)于政府的國(guó)內(nèi)最高價(jià)格控制措施，WTO的《關(guān)貿(mào)總協(xié)定1994》第3條指出，盡管符合本條的其他規(guī)定，但是仍可以對(duì)供應(yīng)進(jìn)口產(chǎn)品的締約方的利益產(chǎn)生損害效果。因此，實(shí)施此類(lèi)措施的締約方應(yīng)當(dāng)考慮出口締約方的利益，以期最大限度地避免此類(lèi)損害效果。
再次，政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)的調(diào)整程序。需要舉行聽(tīng)證會(huì)的，所有企業(yè)均可以參加，消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和其他利害關(guān)系方可以進(jìn)行評(píng)論和辯論；主管部門(mén)或者經(jīng)營(yíng)者均可以申請(qǐng)價(jià)格管理部門(mén)調(diào)整原來(lái)的價(jià)格；調(diào)整價(jià)格應(yīng)當(dāng)考慮的因素包括，供求狀況，營(yíng)業(yè)成本、對(duì)消費(fèi)者和服務(wù)質(zhì)量的影響。
2、與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系
第一，政府不直接或者間接影響國(guó)有企業(yè)、國(guó)家投資企業(yè)的商業(yè)決策，包括采購(gòu)或者銷(xiāo)售的任何產(chǎn)品的數(shù)量、價(jià)格或者原產(chǎn)地，除非采用與WTO協(xié)定相一致的方式。國(guó)有企業(yè)或者國(guó)家投資企業(yè)的采購(gòu)和銷(xiāo)售只是根據(jù)于商業(yè)的考慮，例如價(jià)格、質(zhì)量、市場(chǎng)銷(xiāo)售能力和供應(yīng)能力。WTO其他成員的企業(yè)擁有充分機(jī)會(huì)，在非歧視條件的基礎(chǔ)上，與中國(guó)國(guó)有企業(yè)或者國(guó)家投資企業(yè)在銷(xiāo)售和采購(gòu)方面進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。
第二，國(guó)有企業(yè)和國(guó)家投資企業(yè)的采購(gòu)不屬于政府采購(gòu)。關(guān)于國(guó)有企業(yè)和國(guó)家投資企業(yè)為了商業(yè)銷(xiāo)售目的進(jìn)行的對(duì)貨物和服務(wù)的采購(gòu)，或者為了非政府目的采購(gòu)的全部法律、法規(guī)和措施，將不看作是關(guān)于政府采購(gòu)的法律、法規(guī)和措施。因此，上述的采購(gòu)和銷(xiāo)售，都遵守《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的第2、16、17條和《1994關(guān)貿(mào)總協(xié)定》的第3條。
五、貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易的管理
貨物貿(mào)易管理的基本問(wèn)題，第一是政府放開(kāi)企業(yè)的對(duì)外貿(mào)經(jīng)營(yíng)權(quán)，第二是減少和逐步消除政府設(shè)置的關(guān)稅與非關(guān)稅貿(mào)易壁壘。
企業(yè)的貿(mào)易經(jīng)營(yíng)權(quán)是自由貿(mào)易體制的首要問(wèn)題。中國(guó)政府承諾在加入3年以內(nèi)逐步放開(kāi)外貿(mào)經(jīng)營(yíng)權(quán)，加入3年內(nèi)給予在華所有企業(yè)以完全貿(mào)易權(quán)。加入3年后取消外貿(mào)權(quán)的審批制度，允許所有在華企業(yè)和外國(guó)的企業(yè)與個(gè)人（包括WTO成員的個(gè)人獨(dú)資企業(yè)）在中國(guó)進(jìn)出口所有貨物，除了附件中規(guī)定由國(guó)營(yíng)貿(mào)易公司經(jīng)營(yíng)的進(jìn)出口產(chǎn)品以外，也包括進(jìn)口商在中國(guó)分銷(xiāo)貨物。
根據(jù)中國(guó)入世關(guān)稅減讓表的規(guī)定，自加入時(shí)起減讓對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的關(guān)稅，并且實(shí)行最惠國(guó)待遇。中國(guó)政府保證海關(guān)稅費(fèi)征收，和對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品國(guó)內(nèi)稅費(fèi)征收的規(guī)定都與WTO的協(xié)定相一致。
非關(guān)稅措施的規(guī)定，只能由中央政府頒布，并且只能由中央政府或者經(jīng)營(yíng)中央政府授權(quán)的地方機(jī)關(guān)實(shí)施，地方政府無(wú)權(quán)制定非關(guān)稅措施。
根據(jù)WTO的《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》修改有關(guān)的行政法規(guī)和其他行政規(guī)定，并且按照中國(guó)的承諾實(shí)施有關(guān)協(xié)定和規(guī)定。
六、政策的制定和實(shí)施
這里的主要問(wèn)題，是普遍性規(guī)定的制定和具體行為的實(shí)施方式。
按照中國(guó)的承諾及時(shí)地制定實(shí)施WTO協(xié)定的行政法規(guī)、規(guī)章和其他措施，及時(shí)修改和廢止違反WTO協(xié)定的行政法規(guī)和規(guī)章，并且實(shí)行透明度制度。
對(duì)于上述規(guī)定的實(shí)施，將以統(tǒng)一、公正和合理的方式進(jìn)行。
中國(guó)的中央政府確保中央和地方立法及其他措施均符合WTO的協(xié)定。在加入時(shí)就設(shè)立有關(guān)機(jī)制并且受理不統(tǒng)一實(shí)施的申訴。任何個(gè)人和企業(yè)均可以提請(qǐng)中央政府機(jī)關(guān)注意不統(tǒng)一實(shí)施貿(mào)易制度及中國(guó)所作承諾的個(gè)案。
中國(guó)申請(qǐng)加入GATT／WTO已經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)達(dá)14年以上的時(shí)間，這個(gè)時(shí)期也是逐步發(fā)展入世條件的過(guò)程。入世最重要的制度條件就是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。1993年中國(guó)修改憲法實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來(lái)，國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制開(kāi)始建立和發(fā)展起來(lái)，市場(chǎng)在資源配置方面的基礎(chǔ)作用日益提高。特別值得一提的是1998年開(kāi)始的行政審批制度的改革已經(jīng)取得巨大進(jìn)展，在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，中央各個(gè)部門(mén)和地方政府大幅度地削減了行政審批項(xiàng)目，因此將使市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮更大的作用。行政審批制度改革的成果，將通過(guò)制定行政許可法固定下來(lái)并形成制度。不久前國(guó)務(wù)院根據(jù)中國(guó)加入世界貿(mào)易組織和建設(shè)發(fā)展中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，廢止了一些行政法規(guī)�？傊�，中國(guó)國(guó)內(nèi)實(shí)施WTO協(xié)定和中國(guó)承諾的義務(wù)的條件，已經(jīng)初步具備了。
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