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我國政務(wù)信息化建設(shè)的現(xiàn)狀、問題、與對策
我國政務(wù)信息化建設(shè)，在中華大地近幾年掀起的信息化浪潮中，稱得上是一支生力軍和領(lǐng)頭羊，具有投資少，實用性強，普及率高，社會效益好的特點，為我國政府系統(tǒng)“精兵簡政”，實現(xiàn)“三轉(zhuǎn)變”、“兩提高”(轉(zhuǎn)變工作職能、轉(zhuǎn)變工作方式、轉(zhuǎn)變工作作風，進一步提高工作質(zhì)量和效率)，建立辦事高效，運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，行為規(guī)范的行政管理體制，起到了積極的推進作用。我作為一名參建多年的老兵，深感成績來之不易和前景之美好，同時更關(guān)心他的發(fā)展。在此，從開拓者和應用者的視角，談?wù)勚袊⻊?wù)信息化建設(shè)的現(xiàn)狀、問題與對策，不妥之處請指正。
中國政務(wù)信息化建設(shè)的現(xiàn)狀
目前，我國政務(wù)信息化建設(shè)的現(xiàn)狀可用五句話，四十個字來概括，即縱橫成網(wǎng)、架構(gòu)合理；電子政府、雛形已具；育有隊伍、擁有數(shù)據(jù)；業(yè)內(nèi)認同、應用有序；先行一步、優(yōu)勢無比。
——縱橫成網(wǎng)、架構(gòu)合理。政務(wù)信息化的應用主體是各級政府及其職能部門，建設(shè)之初，我們都在遵循國務(wù)院辦公廳制定的“以需求為導向，以應用促發(fā)展，統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)同建設(shè)，資源共享，安全保密”的原則，結(jié)合省、市、區(qū)情，按照國辦提出的規(guī)劃和年度技術(shù)指導書，緊緊貼近需求，由小到大，由淺入深，由單機到網(wǎng)絡(luò)，遞進發(fā)展，并已形成了一個“三網(wǎng)一庫”的科學架構(gòu)�！叭W(wǎng)一庫”是依據(jù)業(yè)務(wù)流、使用權(quán)限、安全保密等要求劃定的，是未來中國電子政府的基本框架，其內(nèi)涵是：
(一)內(nèi)網(wǎng)，又稱辦公業(yè)務(wù)網(wǎng)。它是指政府機關(guān)內(nèi)部涵蓋所屬單位(處、室等)在內(nèi)的辦公自動化網(wǎng)絡(luò)。主要圍繞政府機關(guān)內(nèi)部辦?滴瘢????斕己透韃棵趴?雇?習旃??瘢?允導拾旃?棖笪?枷潁?????旃?τ萌砑??娣棟旃?鞒蹋?岣甙旃??剩????棵偶笆蓖瓿篩饗罟ぷ魅撾裉峁┯辛χС幀Ｎ?Ｃ芷鵂??旃?滴褳??笤諼錮砩嫌臚饌?因特網(wǎng))隔離。在該網(wǎng)上可以運用數(shù)字加密、電子認證、電子印章、數(shù)字簽名等技術(shù)實現(xiàn)公文無紙化傳輸?shù)软棏谩?/p>
(二)專網(wǎng)，又稱辦公業(yè)務(wù)資源網(wǎng)。它是指以內(nèi)網(wǎng)為基礎(chǔ)，把政府各部門及上下級政府之間以INTRANET方式相互聯(lián)接，為領(lǐng)導決策和政府工作提供內(nèi)部信息資源的辦公自動化網(wǎng)絡(luò)。辦公業(yè)務(wù)資源網(wǎng)是一個邏輯的概念，它也要求物理上與外網(wǎng)(因特網(wǎng))隔離。在該網(wǎng)上可以逐步建立健全政府文庫，及時以內(nèi)部網(wǎng)站的形式實現(xiàn)資源共享，為領(lǐng)導決策提供及時、準確、全面的信息服務(wù)。
(三)外網(wǎng)，又稱政府公眾信息網(wǎng)。它是指以因特網(wǎng)為依托，為推行政務(wù)公開，服務(wù)社會公眾，并為政府決策獲取外部信息資源的自動化網(wǎng)絡(luò)。一方面，政府可以通過它獲取大量的決策信息和參考信息；另一方面，可以向全社會發(fā)布公共信息，推動政務(wù)公開、職能轉(zhuǎn)變、網(wǎng)上互動、增加透明，并為樹立政府“公開、廉政、高效”的良好形象提供更加快速、方便的服務(wù)。
(四)一庫，又稱電子信息資源庫。它是指政府系統(tǒng)共建共享的電子信息資源數(shù)據(jù)庫。是一個有統(tǒng)一標準的數(shù)據(jù)集合。也就是說通過“共建”方式把政務(wù)信息按照統(tǒng)一標準進行收集、篩選、整理、加工后，可以在政府系統(tǒng)內(nèi)按照保密要求實現(xiàn)共享的電子數(shù)據(jù)，可提供給有權(quán)限的用戶檢索、查詢、使用。
——電子政府、雛形已具。政府系統(tǒng)信息化建設(shè)中組建的“三網(wǎng)一庫”是一個有機結(jié)合的整體，在物理上有區(qū)分，但在數(shù)據(jù)的交換上，通過一些技術(shù)和制度手段是可以實現(xiàn)雙向或多向“擺渡”的。三網(wǎng)不是分割的板塊；一庫也不是信息孤島。不僅如此，各級政府機關(guān)與各級政府部門之間，通過“三網(wǎng)一庫”，使物理的政府“升華”成了一個虛擬的電子政府體系，使辦公效率提高、交換加快、決策走向科學、政令更加暢通。
我國政務(wù)信息化建設(shè)從歷史的沿革看，其基礎(chǔ)來自各級政府的0A(辦公自動化)建設(shè)。追溯其源，應是一九九二年國辦發(fā)25號文件(國務(wù)院辦公廳關(guān)于建設(shè)全國行政首腦機關(guān)辦公決策服務(wù)系統(tǒng)的通知)的下發(fā)，正式啟動并從宏觀上規(guī)范了全國政府系統(tǒng)信息化建設(shè)的藍圖。經(jīng)過廣大公務(wù)員和技術(shù)人員的艱苦努力，結(jié)合各級政府、部門的應用，不斷探索、總結(jié)、前進，走出了一條“三網(wǎng)一庫”的成功之路，形成了內(nèi)網(wǎng)處理業(yè)務(wù)，專網(wǎng)傳輸文件，外網(wǎng)與公眾互動，公共數(shù)據(jù)逐項公開的電子政府的雛形，各地區(qū)、各部門在實際應用中各有千秋，前景喜人。如網(wǎng)上報稅，天津去年就實現(xiàn)了15.2億元；省、市長信箱架起了領(lǐng)導與百姓間電子互動橋梁；網(wǎng)上采購，實現(xiàn)了集團物資采購的網(wǎng)上辦理；網(wǎng)上審批使營業(yè)執(zhí)照、駕照、規(guī)劃、投資、報關(guān)、科研項目等的部分或全部審批得以實現(xiàn)；網(wǎng)上法規(guī)，將地方性法規(guī)、政府職能部門的規(guī)章上網(wǎng)提供給公眾查詢；網(wǎng)上辦公指南，將政府職能部門的辦事程序，相關(guān)規(guī)定公布于眾。隨著應用的拓展，一個與WT0接軌的公開、公正、透明的電子化政府初具規(guī)模。
——育有隊伍、擁有數(shù)據(jù)。記得毛澤東同志在談到民兵工作時，曾提出了“三落實”的論點，即組織落實、人員落實、軍事落實。他揭示出抓好任何一項系統(tǒng)工程的規(guī)律性，即要從抓機構(gòu)、人員、業(yè)務(wù)三個最基本的要素做起，政府系統(tǒng)信息化建設(shè)也概莫能外。可喜的是，經(jīng)過近十年的耕耘，政府機關(guān)的信息化建設(shè)已引起政府部門各級領(lǐng)導的關(guān)注，特別是在政府系統(tǒng)機構(gòu)改革以來，副省級以上的機關(guān)，都確定有一個處級單位主抓這項工作，并配備了相當數(shù)量的編制(有行政的，也有事業(yè)的)，并且人員的結(jié)構(gòu)也日趨合理，突出的特點是，人員知識結(jié)構(gòu)的“兩棲”化，即這些同志既懂得機關(guān)行政管理業(yè)務(wù)，又熟悉計算機網(wǎng)絡(luò)知識和操作技能，現(xiàn)已成為政府機關(guān)辦公不可或缺的部門和力量。中國政務(wù)信息化隊伍還有自身的特色，他不是一個封閉的群體，而是一個知識不斷更新、業(yè)內(nèi)定期交流、宏觀有規(guī)劃、微觀有目標、聯(lián)合作戰(zhàn)、數(shù)據(jù)共享等特色的，有戰(zhàn)斗力的兵團。其保證措施是，國務(wù)院辦公廳對全國政府系統(tǒng)信息化建設(shè)，每五年一規(guī)劃，每年度下發(fā)技術(shù)指導或任務(wù)書，定期召開全國性專業(yè)會議，有自己的技術(shù)咨詢機構(gòu)和專家，有自己的理論、實踐交流宣傳陣地一一“信息化建設(shè)”雜志(國家一級刊物)，以上都是任何一個信息系統(tǒng)不可比擬的。不僅如此，這個系統(tǒng)自建設(shè)之初，就強調(diào)重視對業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的積累，已形成了大量權(quán)威性數(shù)據(jù)庫，如各級政府部門的文獻庫、法規(guī)庫、資料庫、政務(wù)信息庫、地理信息庫、統(tǒng)計資料庫、地方史志庫等等，而且還擁有大量可公開的公共數(shù)據(jù)。
——業(yè)內(nèi)認可、應用有序。由于中國政務(wù)信息化建設(shè)走了一條貼近需求、便捷實用的務(wù)實之路，使廣大公務(wù)員嘗到甜頭，既解放了生產(chǎn)力，又大大提高了辦公效率和輔助領(lǐng)導決策的水平，同時還使個人素質(zhì)上了一個檔次，從而調(diào)動了機關(guān)干部參與信息化建設(shè)的積極性。隨著應用和技能培訓力度的加大，普及率很高，大都度過了“讀、寫”關(guān)(能上機閱讀文件，檢索資料；能掌握一種漢字錄入技能，在機上寫文章，作批示，簡單排版)。
近年來，政府系統(tǒng)信息化建設(shè)正瞄準無紙化辦公和電子政府的目標有序地發(fā)展，已邁出了以下幾步。一是硬件環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的建設(shè)。各地均已建成以小型機或多個高檔服務(wù)器為依托的中心機房，網(wǎng)絡(luò)四通八達，出口暢通，帶寬有余；二是已擁有大批自主產(chǎn)權(quán)的大型網(wǎng)絡(luò)版辦公應用軟件，其中不乏有優(yōu)秀之作。2001年國辦秘書局和科技部聯(lián)合進行了檢測，評出了25個可推廣的產(chǎn)品；三是大型、全國性應用項目進展迅速。如以國務(wù)院辦公廳為龍頭的，全國政府部門的公文傳輸系統(tǒng)、簡報系統(tǒng)、值班系統(tǒng)、信息系統(tǒng)均已啟動并正常運行且發(fā)揮了作用；四是政府部門網(wǎng)站遍及全國，為宣傳自己、走向世界，與民互動、服務(wù)社會打下基礎(chǔ)
——先行一步、優(yōu)勢無比。中國政務(wù)信息化系統(tǒng)，相對于其它領(lǐng)域的信息化系統(tǒng)而言，啟動較早，有連續(xù)性，應用扎實，系統(tǒng)可靠，安全性高，已成氣候，起到了帶頭示范作用。由于政府部門上下左右間的可干預性、協(xié)調(diào)性、互動性以及對于其他信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)索取的高權(quán)限性，使得他的發(fā)展壯大具有很強的優(yōu)勢。特別值得一提的是，中國政務(wù)信息化系統(tǒng)還創(chuàng)建了自己的宣傳陣地一一《信息化建設(shè)》雜志，在國辦的領(lǐng)導下，充分利用這一輿論工具從理論上、實踐上指導全系統(tǒng)的工作。
存在的問題及對策
中國政務(wù)信息化建設(shè)雖然取得可喜的業(yè)績，但與自身及社會需求，還有很大差距，由于主、客觀的原因還存在一些問題急需研究和提出應對措施。
(一)有規(guī)劃，但未列入大盤。多年來，政府系統(tǒng)信息化建設(shè)，從國務(wù)院辦公廳到地方政府及中央各部門，都曾拿出過規(guī)劃或設(shè)想，都在年復一年的苦心經(jīng)營，但投入不夠。原因是長期以來只注重利用自籌資金，量力而行，未積極爭取列入國家、地方計劃的大盤子中，致使資金不足、力度不夠、舉步艱難。
如何解決這一問題呢，首先，作為承辦部門，要認認真真、踏踏實實地做好應用系統(tǒng)的文章，要有所作為，有“為”才能有“位”。同時要利用一切可利用的機會宣傳這項事業(yè)，取得領(lǐng)導和計劃部門的理解與支持，建設(shè)目標應向國家和地方信息化總體規(guī)劃靠攏，爭取及早納入大盤之中。
(二)領(lǐng)導重視，但口頭多于行動。近年來隨著信息化的發(fā)展，各級領(lǐng)導對政務(wù)信息化的認識逐步提高，觀念的變化也很大，文件、講話中政務(wù)信息化出現(xiàn)的頻次見多，闡述漸深，但被列入要務(wù)的少，常處于“錦上添花”之舉。特別是領(lǐng)導同志親自抓，并身體力行去應用的不多。政務(wù)信息化是個新生事物，更是一場工作方式的變革。多年的實踐證明，這是個“一把手”工程，大凡部門主要領(lǐng)導信息化意識強，親自過問抓規(guī)劃、抓資金、抓應用的都會有建樹。
如何解決這一問題呢?我認為應辯證地看待領(lǐng)導的重視與否。我國正處在改革開放、百事俱興的時代，領(lǐng)導同志面臨著許多深層次的矛盾要解決，要想使政務(wù)信息化納入他的視線，要靠從事這項工作的同志精心、周密地策劃和做出高水平的應用，使領(lǐng)導動心、動情、動手。
(三)立法出現(xiàn)真空。政務(wù)信息化隨著應用的深入，數(shù)字化比例會逐漸加大。但由于對數(shù)字化文件、法規(guī)、規(guī)章等的權(quán)威性無法律依據(jù)，故不得已常常實行“雙軌制”運作，(既有數(shù)字的，又要印紙制的)，這必然對深入應用不利。
建議應從中央到地方根據(jù)需求，分級、分業(yè)務(wù)范圍地做好立法準備和啟動工作，制定發(fā)布相應的規(guī)章、條例、法規(guī)，為數(shù)字文檔保駕護航，在這方面，美、日、新加坡等國政府已有先例可鑒。
(四)標準化程度低。信息化的前題是標準化，標準化程度低將嚴重影響數(shù)據(jù)的共享、傳輸及網(wǎng)上辦公的運行。由于歷史的原因，我國政務(wù)信息化建設(shè)過程中組建的硬、軟、網(wǎng)絡(luò)平臺已形成了多代、多機型、多廠家的參差不齊的非標狀態(tài)，數(shù)據(jù)格式不一，影響了大流通和效績的發(fā)揮。
解決的辦法有兩條：一條是行政干預。系統(tǒng)內(nèi)部研究制定符合國情的數(shù)據(jù)和應用技術(shù)標準，強制執(zhí)行，外部一律與國際標準接軌。此舉早動早受益，晚動則被動；一條是技術(shù)化解，研制異構(gòu)數(shù)據(jù)庫共享和技術(shù)軟轉(zhuǎn)換。
(五)安全認證擺上日程。安全認證是保證信息安全的基礎(chǔ)，其內(nèi)容包括認證、身份識別、數(shù)字簽名、加密等。目前在全國各地的政務(wù)信息系統(tǒng)中，對認證的呼聲越來越高，個別地區(qū)和部門已做了嘗試。但這就出現(xiàn)一個問題：政務(wù)信息系統(tǒng)是一個全國性的緊密聯(lián)合體，這決定了認證不是一個本地化或部門化的事情，運行中將會出現(xiàn)交叉認證的需求。
所以建議國務(wù)院辦公廳應及早帶頭抓此項工作，建立全國政府系統(tǒng)認證的根目錄，這樣才有利于地方和部門子認證系統(tǒng)的順利開展，不然會出現(xiàn)推翻重建的危險。
(六)應用軟件和平臺不統(tǒng)一。從政務(wù)信息化發(fā)展史看，它是一個自發(fā)的，由下向上，由單機到網(wǎng)絡(luò)的成長過程，所以造成了應用軟件和平臺多樣化的局面。建設(shè)初期，它曾為本地區(qū)、本部門政務(wù)信息化起到積極的推動作用，但發(fā)展到目前跨地區(qū)跨部門廣域互聯(lián)互通的階段，就無法適應了。
解決的方法可是：龍頭單位研究需求，抓好規(guī)劃，上下結(jié)合，集思廣益共同研制統(tǒng)一的高水平的平臺軟件和辦公應用軟件，集中資金，協(xié)同建設(shè)，統(tǒng)一配置，強化培訓，限期啟動。如去年國辦秘書局抓的簡報系統(tǒng)、無紙化公文傳輸系統(tǒng)等，效果很好，帶動了整體的應用，有利地消除了系統(tǒng)各節(jié)點發(fā)展不同步、欠平均的問題。
(七)應用缺少重頭戲。最近很多專家都紛紛發(fā)表演講和文章，在一個問題上形成了共識，那就是“電子政務(wù)”的關(guān)鍵是政務(wù)。眾所周知，電子平臺是手段、是形式，政務(wù)才是實質(zhì)是內(nèi)容，兩者是互為依托的辨證關(guān)系。應用是硬道理，沒有業(yè)務(wù)應用，再好的平臺也會啞然失色，成了花架子工程，同時也是短命的。
如何讓重戲登場，使主要政務(wù)在電子平臺上運行，經(jīng)驗有四：一是應用要緊貼業(yè)務(wù)，要先選那些易于替代的，慎選雙軌并行的；二是開發(fā)的應用軟件必須是界面友好、操作簡便、智能高效、安全可靠的；三是強化培訓，限期“斷奶”。通過培訓可提高公務(wù)員的素質(zhì)和操作技能，這是“長治久安”的關(guān)鍵，是普及應用的保障；四是轉(zhuǎn)變領(lǐng)導和公務(wù)員的行政觀念，由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟下的管理型向管理服務(wù)型轉(zhuǎn)化，進而變革政府部門的運作模式和運作機制。這點是最難的，但也是最能制勝的一著。
(八)定密不準，加密滯后。政務(wù)信息系統(tǒng)由于應用主體的特殊性，決定了
其從數(shù)據(jù)到應用很多環(huán)節(jié)都有涉密問題。目前的現(xiàn)狀是，劃密簡單化、核密擴大化，動不動就以單位的級別為依據(jù)多數(shù)都劃入核密級，限制了使用。
另外由于外部網(wǎng)絡(luò)環(huán)境變化、升級過快，通訊方式趨于多樣化，要求加密機的自適應能力和技術(shù)指標多樣化，而目前加密機的研制、生產(chǎn)周期過長，價格高，不能與政務(wù)信息化發(fā)展同步，出現(xiàn)了等加密設(shè)施則要放慢發(fā)展，不等則有泄密的矛盾。
解決的辦法是要科學劃密，加快加密設(shè)備的研制生產(chǎn)，結(jié)合國情改進涉密網(wǎng)的管理。
(九)安全隱患多。政務(wù)信息系統(tǒng)運行的內(nèi)容大都關(guān)聯(lián)著行政的全過程，這就要求他的權(quán)威性、連續(xù)性、真實性、完整性、公正性、不可否認性等，所以安全問題不可忽視。很多涉足政務(wù)信息系統(tǒng)管理界人士，都感到系統(tǒng)越大，數(shù)據(jù)越多，應用越廣，越如履薄冰。究其原因，是當前一黑(黑客)、一毒(病毒)猖獗，而我們由于資金投入少，技術(shù)管理和防范意識薄弱，險象環(huán)生。
面對此情，應從以下幾點入手：一是要加強防范意識，強化內(nèi)部管理，包括制度管理和技術(shù)措施，要適度投入，特別要加強在網(wǎng)絡(luò)病毒的防范投入；二是加強技術(shù)措施。如防火墻在三層結(jié)構(gòu)中不都買同一廠家的，盡量用國產(chǎn)化的，增設(shè)網(wǎng)絡(luò)漏洞自動掃描軟件；三要建立防災體系，注意數(shù)據(jù)的拷貝等。
(十)體制不順、主體錯位。當前國內(nèi)政務(wù)信息化的“業(yè)主”不統(tǒng)一，大致可分三類，一是各級政府部門的辦公廳(室)；二是計委系統(tǒng)的信息中心：三是信息化產(chǎn)業(yè)廳(局)。由于這三者縱向不是一個領(lǐng)導體系，工作開展起來很不順。既然政務(wù)信息的關(guān)鍵是政務(wù)，電子政府的核心是政府，這已成為大家的共識，組織和應用的主體就非政府辦公廳(室)莫屬。而后兩者雖有資金和技術(shù)的優(yōu)勢，但在分工上確無向同級政府各職能部門索要政務(wù)信息數(shù)據(jù)的職權(quán)，故無法實現(xiàn)對政府決策層的服務(wù)以及對社會、經(jīng)濟信息數(shù)據(jù)的匯總、加工，極大地限制了系統(tǒng)功能的發(fā)揮，致使事倍功半。
解決的辦法是請國務(wù)院辦公廳對此做一個明確規(guī)定，盡快理順關(guān)系，以利開展工作。
中國政務(wù)必走信息化之路，這是大勢所趨，歷史的必然，不管有多少困難，只要我們堅持不懈，勇于探索，前途是光明的。
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