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中國財政政策10年回顧
----從“適度從緊”財政政策到積極財政政策[摘要]1994年以來的中國財政政策在政策取向上，以1998年下半年為分水嶺，前后分別擇機實施了“適度從緊”的財政政策與積極的財政政策，充分顯示中國政府駕馭宏觀經(jīng)濟調(diào)控的能力日漸成熟。1988年的經(jīng)濟過熱與通貨膨脹以及隨后1989年和1990年國民經(jīng)濟的低速增長，使決策部門認識到，必須改變過去那種“一松就熱、一緊就冷”的傳統(tǒng)做法，做到既要為經(jīng)濟過熱降溫，也要保證國民經(jīng)濟的正常發(fā)展速度，防止經(jīng)濟運行中的大起大落現(xiàn)象再次發(fā)生。于是，正是基于這樣一種思路，中央適時提出了“適度從緊”的財政政策，對過熱的經(jīng)濟實施恰如其分的宏觀調(diào)控，實現(xiàn)“高增長、低通脹”的新的經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢。1998年6月16日，《人民日報》發(fā)表《財政宏觀調(diào)控與啟動經(jīng)濟增長》的署名文章，提出轉(zhuǎn)變適度從緊的財政政策，轉(zhuǎn)向擴大財政舉債規(guī)模和財政支出，增長投資，刺激消費，擴大出口，以此促進國民經(jīng)濟增長。
20世紀90年代以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立，面對日益復(fù)雜的國內(nèi)外經(jīng)濟形勢，中國政府審時度勢，主動應(yīng)對，靈活運用財政政策、貨幣政策等經(jīng)濟調(diào)控手段，對經(jīng)濟發(fā)展中的波動進行了有效的宏觀調(diào)控，極大地促進了國民經(jīng)濟的健康發(fā)展�？偟膩碚f，1994年以來的中國財政政策在政策取向上，以1998年下半年為分水嶺，前后分別擇機實施了“適度從緊”的財政政策與積極的財政政策，充分顯示中國政府駕馭宏觀經(jīng)濟調(diào)控的能力日漸成熟。
一、“適度從緊”財政政策：實現(xiàn)經(jīng)濟增長“軟著陸”
（一）宏觀經(jīng)濟背景。
1．從1993年開始中國經(jīng)濟出現(xiàn)過熱現(xiàn)象。1992年，小平同志南巡講話時，提出“發(fā)展才是硬道理”的重要思想。以此為契機，我國開始進入新一輪的經(jīng)濟快速增長時期，一舉扭轉(zhuǎn)了1989年和1990年經(jīng)濟低速增長的態(tài)勢，國民經(jīng)濟發(fā)展進入了一個新的階段。從1992年開始的新一輪經(jīng)濟增長，在取得巨大的社會經(jīng)濟成就的同時，也帶來了新的問題。
雖然國內(nèi)生產(chǎn)總值（按可比價格，以下同）的增長速度1992年和1993年分別為14．2％和13．5％，改變了1989年和1990年經(jīng)濟增長速度下滑的不利局面，但經(jīng)濟運行中出現(xiàn)了不容忽視的現(xiàn)象，即開始出現(xiàn)經(jīng)濟過熱的苗頭。突出表現(xiàn)在：從1992年起，作為推動我國經(jīng)濟增長主要因素的固定資產(chǎn)投資高速增長，1992年至1993年增速分別為42．6％和58．6％，大大超過以往的增長速度。投資需求帶動了消費需求，當時我國正處于從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，投資需求與消費需求的雙膨脹，加劇了商品供給的短缺狀況，造成1993年至1994年全國商品零售價格指數(shù)分別上升了13．2％和21．7％，產(chǎn)生了較為嚴重的通貨膨脹。經(jīng)濟增長過快帶來的經(jīng)濟過熱與嚴重的通貨膨脹，成為社會經(jīng)濟穩(wěn)定的巨大隱患。
2．中央針對經(jīng)濟過熱適時提出“適度從緊”的財政政策。盡管1994年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長速度為12．6％，略低于1993年的增長速度，但全國商品零售價格指數(shù)卻成為自改革開放以來最高的一年，通貨膨脹嚴重。為此，當時的中央經(jīng)濟工作會議把抑制通貨膨脹擺在了該時期經(jīng)濟工作的首位。
新中國成立以來，我國多次出現(xiàn)經(jīng)濟過熱現(xiàn)象，為了給經(jīng)濟過熱降溫，受當時宏觀調(diào)控經(jīng)驗不足的局限，往往采取“緊縮到底”的政策手段，使經(jīng)濟由過熱一下子陷入過冷。這種熱與冷的轉(zhuǎn)換，好像是快速行駛中的急剎車，經(jīng)濟過熱是消除了，但又面臨著如何啟動經(jīng)濟的問題。熱與冷的驟然交替，造成劇烈的經(jīng)濟波動，對國民經(jīng)濟運行產(chǎn)生了十分不利的影響。1988年的經(jīng)濟過熱與通貨膨脹以及隨后1989年和1990年國民經(jīng)濟的低速增長，使決策部門認識到，必須改變過去那種“一松就熱、一緊就冷”的傳統(tǒng)做法，做到既要為經(jīng)濟過熱降溫，也要保證國民經(jīng)濟的正常發(fā)展速度，防止經(jīng)濟運行中的大起大落現(xiàn)象再次發(fā)生。于是，正是基于這樣一種思路，中央適時提出了“適度從緊”的財政政策，對過熱的經(jīng)濟實施恰如其分的宏觀調(diào)控，實現(xiàn)“高增長、低通脹”的新的經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢。
（二）“適度從緊”財政政策的內(nèi)涵。
1．目標。
（1）遏制通貨膨脹是首要目標。在市場經(jīng)濟條件下，適度的物價穩(wěn)定是社會經(jīng)濟活動賴以存在的基礎(chǔ)，是國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的主要標志。但是，我國1993年和1994年的高通貨膨脹率，不僅是改革開放以來的頂峰，在世界上也是少見的。這么高的通貨膨脹率，對國民經(jīng)濟造成了嚴重的沖擊，無論是對國家、企業(yè)，還是對城鄉(xiāng)居民個人都具有頗大的危害性，這已為世界各國的實踐所驗證。在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌階段，通貨膨脹的壓力是客觀存在的，但如果任其發(fā)展下去，不可避免地就會破壞正常的經(jīng)濟秩序，最終導(dǎo)致經(jīng)濟增長的下降或停滯，因此遏制惡性通貨膨脹便成了當時的當務(wù)之急。
（2）保持國民經(jīng)濟適度增長是另一重要目標。過去很長一段時間以來，我國雖然對遏制通貨膨脹取得了相當?shù)某煽儯鷥r常常是隨之而來的國民經(jīng)濟在低谷中運行。實踐證明，這種經(jīng)濟過熱中的“急剎車”做法，同樣不利于國民經(jīng)濟的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。
1988年，為了抑制嚴重的通貨膨脹，我國在財政政策上采取了嚴厲的緊縮措施，通貨膨脹率雖然是明顯降了下來，但為此付出的代價卻是國民經(jīng)濟連續(xù)兩年萎靡不振，致使1989年和199O年的國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率僅為4．1％和3．8％。改革開放以來，保持國民經(jīng)濟的適度增長一直是我國宏觀經(jīng)濟調(diào)控的核心內(nèi)容，是實現(xiàn)我國經(jīng)濟騰飛的必要條件，遏制通貨膨脹不能以犧牲國民經(jīng)濟的增長速度為代價。鑒于此，在實現(xiàn)遏制通貨膨脹的同時，還必須保持國民經(jīng)濟的適度增長，這是“適度從緊”的財政政策的另一重要目標。
2．政策主要內(nèi)容。為了抑制經(jīng)濟過熱，1993年下半年，中央果斷地出臺了針對固定資產(chǎn)投資增長過快等的一攬子宏觀調(diào)控措施，核心是采取適度從緊的財政政策，并與適度從緊的貨幣政策相配合。在財政政策方面，控制支出規(guī)模，壓縮財政赤字，把財政支出的增長速度從1993年和1994年的24．l％與24．8％壓縮至1995年的17．8％、1996年的16．3％和1997年的16．3％；對財政信用周轉(zhuǎn)金進行清理整頓，減少財政信用資金對生產(chǎn)企業(yè)的投入。此外，1994年還實施了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的稅制改革和分稅制財政體制改革，提高財政收入的“兩個比重”，為中央實施宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供財力保證，把與速度和規(guī)模直接相聯(lián)系的消費稅和增值稅的75％作為中央的固定收入，把與經(jīng)濟效益水平直接相關(guān)的所得稅等作為地方的固定收入，以此限制地方對增長速度的片面追求。
3．政策特點。
（1）著眼點是經(jīng)濟增長的“軟著陸”�！斑m度從緊”意味著在實施財政政策進行宏觀調(diào)控中，要恰如其分地掌握好政策實施的力度，在消除經(jīng)濟劇烈波動的同時，又保持住經(jīng)濟的平穩(wěn)增長，即實現(xiàn)經(jīng)濟運行中的“軟著陸”�！败浿憽笔菍�(jīng)濟運行狀態(tài)的形象比喻，從經(jīng)濟意義上講，它是指國民經(jīng)濟的運行在經(jīng)過了一段過度擴張后，在政府的宏觀調(diào)控作用下，平穩(wěn)地回落到適度的增長區(qū)間。而“適度的增長區(qū)間”，則是指經(jīng)濟增長的實現(xiàn)與社會物力、財力等的承受力相適應(yīng)，脫離了客觀社會經(jīng)濟承受能力的過快或過慢增長都不是適度的表現(xiàn)。因此，“適度從緊”是為了防止宏觀經(jīng)濟調(diào)控中的緊縮力度過大，使經(jīng)濟增長受到損害，不利于
改革的深化。
（2）總量從緊，結(jié)構(gòu)調(diào)整。20世紀80年代中期以來我國歷次大的經(jīng)濟波動，幾乎都是源于投資膨脹而引發(fā)的總需求膨脹。由于當時社會主義市場經(jīng)濟體制還在初步建立中，短缺經(jīng)濟的影響?yīng)q在，由投資膨脹引發(fā)的總需求膨脹在短時期內(nèi)難以明顯得到釋放，所以在這種背景下，實施總量適度從緊的宏觀財政政策是必要的。值得指出的是，財政政策堅持總量上的從緊，并不意味著財政支出絕對量的減少，而是相對壓縮。在這里，相對壓縮有兩層含義：一是指相對于上年，財政支出的增長速度下降，例如1995年至1998年的財政支出增長速度都低于了1993年和1994年的財政支出增長速度；二是指相對于財政收入的增長速度，財政支出的增長速度下降，例如從1995年到1997年財政支出的增長速度都低于了財政收入的增長速度。另一方面，吸取了以前經(jīng)濟過熱時采取全面緊縮導(dǎo)致經(jīng)濟跌入低谷的教訓(xùn)，在總量從緊的大前提下，進行適時的結(jié)構(gòu)調(diào)整，做到“緊中有活”，避免“一刀切”。對國家重點建設(shè)項目，對具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施，比如公路。鐵路、農(nóng)田基本建設(shè)和水利設(shè)施、環(huán)境保護項目等，對具有市場效益的企業(yè)，適當?shù)丶哟蠊操Y金投入，進行重點扶持；而對“泡沫經(jīng)濟”部分，對低水平重復(fù)建設(shè)部分，對單純外延型擴張和低效益甚至無效益的部分則從緊。通過“緊中有活”的結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進經(jīng)濟增長方式從粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變，為以后高質(zhì)量的經(jīng)濟增長奠定堅實的基礎(chǔ)。
（3）與“適度從緊”的貨幣政策搭配。財政政策與貨幣政策是政府實施宏觀調(diào)控的兩大政策工具，兩者一般都搭配運用。1993年的經(jīng)濟過熱，使中央意識到必須通過財政政策與貨幣政策兩種宏觀調(diào)控工具，給經(jīng)濟過熱降溫，遏制嚴重的通貨膨脹。一般來說，在經(jīng)濟過熱時，把好貨幣與信貸兩個閘門，對于降低總需求能收到立竿見影的效果。以投資需求過度膨脹為標志的經(jīng)濟過熱，為財政政策與貨幣政策的搭配運用提供了舞臺。因此，“適度從緊”的財政與貨幣政策從以下三個方面發(fā)揮作用：第一，嚴格控制財政支出，特別是工資性支出和社會集團消費，通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、合理安排支出，把財政支出的增長勢頭控制住；第二，嚴格控制信用總量，合理調(diào)整信貸資金投向，嚴格控制固定資產(chǎn)貸款，嚴禁用流動資金搞固定資產(chǎn)投資；第三，在控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模的同時，加大投資結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，重點是嚴控新形式項目、加大企業(yè)技改力度，投資資金用于保投產(chǎn)、保收尾、保國家重點等等�？偟膩砜�，財政政策與貨幣政策的搭配運用，成功地使經(jīng)濟過熱降溫，遏制了高通貨膨脹。
（三）實施效果。
1．實現(xiàn)經(jīng)濟增長的“軟著陸”。經(jīng)過1993年后政府實施的“適度從緊”的財政政策，嚴重的通貨膨脹由1995年開始得到了抑制，該年的全國商品零售價格指數(shù)比上年回落了6．9個百分點，而同期的國內(nèi)生產(chǎn)總值仍維持了10．5％的較高增長速度；到“九五”時期的第一年，即1996年，經(jīng)過三年的治理整頓，我國基本實現(xiàn)了國民經(jīng)濟的“軟著陸”，是年全國商品零售價格指數(shù)回落至6．l％，但仍保持了9．6％的經(jīng)濟增長速度，經(jīng)濟環(huán)境得到明顯改善，經(jīng)濟增長質(zhì)量顯著提高，取得了既遏制通貨膨脹又保持國民經(jīng)濟持續(xù)增長的良好態(tài)勢，實現(xiàn)了在低通脹下國民經(jīng)濟高速增長的“雙贏”格局。
2．積累了治理經(jīng)濟過熱的豐富經(jīng)驗。運用財政政策進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控，是市場經(jīng)濟條件下財政職能的重要體現(xiàn)。從1993年開始的“適度從緊”的財政政策的運用，是根據(jù)改革與發(fā)展的需要而做出的相機抉擇。通過財政政策以及與貨幣政策的組合運用，治理了嚴重的通貨膨脹，避免了經(jīng)濟發(fā)展中的“急剎車”現(xiàn)象，成功地實現(xiàn)了經(jīng)濟增長中的“軟著陸”，國民經(jīng)濟保持了健康發(fā)展。這是運用經(jīng)濟手段進行宏觀調(diào)節(jié)的成功范例，改變了計劃經(jīng)濟時代常常運用行政手段控制國民經(jīng)濟的傳統(tǒng)做法，跳出了計劃經(jīng)濟下宏觀調(diào)控的框框，有效地解決了過去一直困擾我們的“一管就死”宏觀調(diào)控的難題，這在新中國成立以來還是頭一次，是我國宏觀調(diào)控史上的重要事件，為治理市場經(jīng)濟條件下通貨膨脹積累了寶貴的經(jīng)驗。
（經(jīng)濟研究參考,中國社會科學(xué)院財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所）
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