工商推行反壟斷執(zhí)法維護公平競爭經(jīng)驗做法

　　水、電、煤、氣等行業(yè)與人民群眾生活密切相關(guān)，然而由于它們的獨占地位，限制競爭、侵犯消費者合法權(quán)益的違法行為在不少地方頻頻上演。為了維護廣大消費者的合法權(quán)益，按照國家工商總局《關(guān)于繼續(xù)深入開展對壟斷性行業(yè)限制競爭行為專項整治工作的通知》要求，我市各級工商行政管理機關(guān)自去年以來深入開展了專項執(zhí)法行動。由于部署得當(dāng)，執(zhí)法行動積極，重點明確，有效地遏制了這些行業(yè)限制競爭行為的蔓延。

　　一、基本做法

　　在此次專項行動中，我市工商機關(guān)重點對供電、供水、供氣等壟斷性行業(yè)限制用戶購買和使用其提供的或指定的商品，強行向用戶收取用水底度費，強制他人接受其服務(wù)或指定的經(jīng)營者提供的延伸服務(wù)等限制競爭行為進行了查處。行動中，全市工商系統(tǒng)共依法查處了資興市地方電力集團公司無照從事保險代理及強制用戶購買其提供的不必要商品案、臨武縣供排水公司強行向用戶收取底度費案等不正當(dāng)競爭案件6件，案值800余萬元。我們的做法是：

　　一是加強領(lǐng)導(dǎo)。市、縣二級均成立了由分管局長親自抓、公平交易部門具體抓的反壟斷執(zhí)法專門工作班子。20__年4月，為貫徹國家總局和省局關(guān)于繼續(xù)深入開展反壟斷專項執(zhí)法工作的精神，我局迅速召開了壟斷行業(yè)專項整治工作會議，對整治的重點、范圍、時間、要求均作了全面的部署和安排，明確了工作任務(wù)和查處重點，制定實施方案，并建立和落實了反壟斷執(zhí)法工作目標(biāo)責(zé)任制。

　　二是大力宣傳。為加大宣傳力度，我局繼續(xù)在湖南公共頻道、__日報、__電視臺開設(shè)《維權(quán)》、《消費前沿》等專欄對反壟斷執(zhí)法的重點進行宣傳報道，切實維護消費者的合法權(quán)益，市縣兩級工商部門都向社會公布了舉報電話、投訴網(wǎng)站，暢通、拓展案件線索渠道。各地充分利用廣播、電視、報刊以及墻報、黑板報、標(biāo)語橫幅等各種宣傳工具廣泛宣傳《反不正當(dāng)競爭法》等有關(guān)反壟斷法律法規(guī)，引導(dǎo)新聞媒體對壟斷性行業(yè)限制競爭行為和行政性壟斷行為進行輿論監(jiān)督，宣傳工商部門反壟斷執(zhí)法工作成績，擴大社會影響，樹立執(zhí)法權(quán)威，并對依法查處的社會反映強烈、與人民群眾生活密切相關(guān)的典型的限制競爭案件進行公開曝光。同時，我局確定了一批支柱企業(yè)或優(yōu)勢企業(yè)作為聯(lián)系點，宣講和交流《反不正當(dāng)競爭法》，幫助企業(yè)運用法律武器，進行合法有效的競爭。企業(yè)也將在市場拓展中發(fā)現(xiàn)的不正當(dāng)競爭行為及時反饋到工商部門，便相關(guān)違法行為得以制止和查處。我局還與市糾風(fēng)辦聯(lián)合召開公用企業(yè)、依法具有獨占地位的企業(yè)與消費者的座談會，針對限制競爭行為的表現(xiàn)形式和危害性進行交流，不少企業(yè)主動整改，還請工商機關(guān)和消費者進行監(jiān)督和回訪，收到了良好的社會效果。

　　三是開展培訓(xùn)。面對反壟斷執(zhí)法領(lǐng)域的不斷拓展和執(zhí)法對象的日益復(fù)雜，沒有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力很難做好執(zhí)法辦案工作。為此，我局通過采取“走出去、請進來、專題研論會、以會代訓(xùn)、以案說法”等多種形式，對全市公平交易系統(tǒng)一線執(zhí)法人員進行大力培訓(xùn)，深入學(xué)習(xí)研討《反不正當(dāng)競爭法》等法律法規(guī)，并將相關(guān)案例的辦案經(jīng)驗及時進行總結(jié)、交流和推廣，以點帶面，進一步提高了隊伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)和反壟斷執(zhí)法水平。我局專門邀請省局公平交易分局副局長嚴浩波和政策法規(guī)處副處長楊序清來郴授課，釋疑解惑，使廣大一線執(zhí)法人員受益匪淺。

　　四是查辦大案。與民相關(guān)的壟斷性公用企業(yè)始終是我局反壟斷執(zhí)法的重點。20__年3月17日，我局接到群眾舉報，反映資興市地方電力集團公司在未告知并征得用電戶同意的情況下，強行收取用電保險費。我局當(dāng)即成立專案組進行立案調(diào)查。在兩個多月的調(diào)查中，執(zhí)法人員通過對當(dāng)事人用電戶，__市物價局及資興市物價局有關(guān)文件，資興電力用電業(yè)務(wù)宣傳資料，中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司資興支公司供（用）電責(zé)任保險單，當(dāng)事人劃轉(zhuǎn)保險金的進帳單，當(dāng)事人提供的用電責(zé)任保險金明細帳等大量證據(jù)的核查，終于查明，當(dāng)事人資興市地方電力集團公司在未取得經(jīng)營保險代理業(yè)務(wù)許可證和未告知并征得用電戶同意的情況下，于20__年11月開始為中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司資興支公司代理供用（電）責(zé)任保險業(yè)務(wù)，對其供電用戶按城鄉(xiāng)居民生活用電0.01元/kwh、某他各類用電0.006元/kwh的標(biāo)準(zhǔn)收取保險費，并計入電價。截至20__年

　　5月12日止，其共代收供（用）電責(zé)任保險費92萬多元，尚余9萬多元列入其他應(yīng)付款——用電責(zé)任保險賬目。工商部門依據(jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十四條第一款和《反不正當(dāng)競爭法》第二十三條之規(guī)定，對當(dāng)事人作出了行政處罰。同時，我局根據(jù)群眾提供的線索，順藤摸瓜，又分別對安仁縣電力局和湖南郴電國際發(fā)展股份有限公司永興分公司無照從事保險代理及強制用戶購買其提供的不必要商品的限制競爭行為進行立案查處，分別對兩公司作出行政處罰，責(zé)令其立即停止違法行為并處以罰款。工商部門還對臨武縣供排水公司自1987年以來，對單一用水戶實行按底度數(shù)（15噸/月）標(biāo)準(zhǔn)收取水費的行為進行了規(guī)制和處罰。

　　二、存在的困難和問題

　　查處公用企業(yè)限制競爭行為，雖然是法律和國家賦予工商部門的法定職責(zé)，有《反不正當(dāng)競爭法》和有關(guān)規(guī)章為法律依據(jù)，但是工商部門在查處中，也存在不少的困難和問題。依法查處難、調(diào)查取證難、處罰執(zhí)行難，直接影響到工商部門執(zhí)法的力度。

　　一、依法查處難。工商部門在執(zhí)法中普遍感到依法查處難。一是執(zhí)法主體不統(tǒng)一。雖然《反不正當(dāng)競爭法》、《保險法》、《價格法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《電信條例》等法律法規(guī)都有禁止壟斷行為的條款，但對執(zhí)法主體卻有不同的規(guī)定，有權(quán)負責(zé)競爭執(zhí)法的機關(guān)達10多家。由于執(zhí)法主體不統(tǒng)一，造成執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和尺度不一，執(zhí)法效果、執(zhí)法的嚴肅性受到影響，且分散了執(zhí)法力量，造成責(zé)權(quán)脫節(jié)。二是法律責(zé)任不健全。①隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，1993年底頒布實施的《反不正當(dāng)競爭法》有些條款明顯缺乏操作性，且法律條款高度抽象和概括。如對壟斷的規(guī)制范圍、領(lǐng)域相對狹窄和不具體，對經(jīng)營者和公用企業(yè)的界定不明確等，給工商部門依法查處和監(jiān)管帶來了極大的困難。②《反不正當(dāng)競爭法》只規(guī)定了公用企業(yè)強制交易等5種限制競爭行為，對濫用市場優(yōu)勢地位的其他限制競爭行為以及經(jīng)營者之間卡特爾協(xié)議等限制競爭行為未加以規(guī)定，導(dǎo)致執(zhí)法機關(guān)無法可依，監(jiān)管缺位。③對排擠競爭對手、低于成本價銷售行為、搭售和附加不合理條件行為、損害競爭對手商業(yè)信譽的行為，《反不正當(dāng)競爭法》沒有明確規(guī)定法律責(zé)任，執(zhí)法機關(guān)難以查處這類限制競爭行為。處理力度弱，操作性差。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，對公用企業(yè)和依法具有獨占地位經(jīng)營者的限制競爭行為處以20萬元以下的罰款難以起到遏制和震懾作用，處罰標(biāo)準(zhǔn)偏低，造成違法成本低，違法分子有恃無恐。

　　二、調(diào)查取證難。在案件調(diào)查中，工商部門取證的難度很大。一是由于公用企業(yè)自恃其財力和與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，對工商部門的執(zhí)法行動不予配合。有的公用企業(yè)在工商部門對其涉嫌限制競爭行為進行調(diào)查時，或拒絕接受詢問調(diào)查，或推諉、拖延，不予理睬，或拒絕提供有關(guān)的帳冊等證據(jù)材料等等，不一而足。二是公用企業(yè)違法手段隱蔽、方式多樣、情節(jié)更復(fù)雜。三是部分群眾或消費者迫于公用企業(yè)的特殊地位，對其違法行為敢怒不敢言，當(dāng)工商部門需要他們作證時，因懼怕打擊報復(fù)，往往拒絕、退縮或翻供，給調(diào)查取證帶來一定難度。由于工商部門執(zhí)法手段和強制手段缺失，特別是對調(diào)查手段的規(guī)定單一和不明確，法律沒有賦予執(zhí)法機關(guān)查封、扣押與案件有關(guān)的財物的強制措施，未規(guī)定檢查中經(jīng)營者、利害關(guān)系人和證明人不履行義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，致使調(diào)查取證舉步維艱。

　　三、處罰執(zhí)行難。地方保護主義和行業(yè)保護主義是造成現(xiàn)階段市場經(jīng)濟中不正當(dāng)競爭和壟斷經(jīng)營的根源，也是工商機關(guān)履行市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的最大阻力。絕大部分公用企業(yè)都與當(dāng)?shù)卣�府有著千絲萬縷的聯(lián)系。公用企業(yè)限制競爭行為的案件一般都屬于較重大案件，處罰額度也較大，由于利益的驅(qū)動，在工商部門查處這類案件時，一些地方政府或者有關(guān)部門往往會出來干預(yù)，給案件查處工作設(shè)置許多障礙，干擾執(zhí)法機關(guān)依法辦案，處罰執(zhí)行起來難度很大。安仁縣工商局曾對該縣三家醫(yī)院的不正當(dāng)競爭行為進行了處罰，結(jié)果在當(dāng)?shù)卣�府的干預(yù)下，只有一家執(zhí)行到位。嘉禾縣工商局對該縣人民醫(yī)院不正當(dāng)競爭一案申請法院強制執(zhí)行，但是在地方的干預(yù)下，除執(zhí)行3萬元罰款外，其余已執(zhí)行到位的加處罰款24萬元被責(zé)令退回給當(dāng)事人。

　　三、應(yīng)采取的對策

　　針對工商部門在反壟斷執(zhí)法中存在的困難和問題，筆者認為，必須要加大五個力度：

　　一是要加大執(zhí)法力度。要進一步加大對行業(yè)壟斷的整治，嚴厲查處壟斷性行業(yè)強制交易、強制服務(wù)等行為，積極運用行政建議或行政告誡等方式，努力制止地方保護和地區(qū)封鎖行為，以促進統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系的建立。

　　二是要加大培訓(xùn)力度，提升執(zhí)法人員的整體素質(zhì)。在提高執(zhí)法人員進入門檻的同時，通過多層次培訓(xùn)，確保執(zhí)法人員法律和經(jīng)濟方面的專業(yè)知識處于理論界的前沿，對技術(shù)性的知識和復(fù)雜的法律經(jīng)濟等問題，征求專業(yè)機構(gòu)人士的意見，以保障執(zhí)法公正，克服目前行政執(zhí)法簡單、表面化而實質(zhì)上有失公允的現(xiàn)象，真正建立公平、公正的執(zhí)法體制。

　　三是要加大立法力度。應(yīng)在立法上依法確定行政執(zhí)法主體以工商機關(guān)為主，其他行業(yè)監(jiān)管機關(guān)為輔的反壟斷執(zhí)法體制，統(tǒng)一執(zhí)法權(quán)，改變目前這種多頭執(zhí)法、行業(yè)主管部門執(zhí)法的體制。必須加快對《反不正當(dāng)競爭法》修改和完善的進程，盡快出臺一部立法層次高、專門、統(tǒng)一、適應(yīng)新形勢需要的《反壟斷法》，從法律上保障工商行政管理機關(guān)對不正當(dāng)競爭行為、壟斷行為的查處。

　　四是要加大政府支持力度，主動爭取地方政府領(lǐng)導(dǎo)的支持和理解。公用企業(yè)的發(fā)展，關(guān)系到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟建設(shè)，公用企業(yè)發(fā)生和反映的問題，同樣會受到地方政府的重視。工商機關(guān)在查處相關(guān)案件之時，要注意多向領(lǐng)導(dǎo)匯報，爭取黨、政和人大的支持。這樣，不僅能為執(zhí)法辦案創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，還能避免“惡人先告狀”。

　　五是要加大宣傳力度。工商部門要加大對反壟斷執(zhí)法工作的宣傳力度，不斷提高廣大消費者的法律保護意識，廣泛宣傳工商部門反壟斷執(zhí)法工作的成績，進一步提升工商部門在市場監(jiān)管和行政執(zhí)法中的地位和作用，以推動反壟斷執(zhí)法工作深入開展。同時，在查處公用企業(yè)涉嫌限制競爭行為時，還應(yīng)當(dāng)做好普法教育和依法規(guī)范的工作，并強化輿論監(jiān)督的作用，促使公用企業(yè)配合調(diào)查，履行處罰決定，并切實加以整改。“戰(zhàn)斗正未有窮期，老譜將不斷地襲用�！狈磯艛鄨�(zhí)法任重道遠，我們?nèi)孕铇O大地努力。