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我國歷史上農(nóng)村稅費改革的經(jīng)驗教訓(xùn)及啟示
我國歷史上農(nóng)村稅費改革的經(jīng)驗教訓(xùn)及啟示
一、歷史上三次重要的農(nóng)村稅費改革
自從有了國家，便有稅與費。我國古代社會以農(nóng)立國，征稅收費的主體是朝廷與官府，納稅付費的主體是農(nóng)民。一部中國古代史從某種意義上說就是一部農(nóng)民負(fù)擔(dān)史。農(nóng)民負(fù)擔(dān)主要包括兩個部分：一是國家憑借其行政權(quán)力向農(nóng)民強(qiáng)制性征收的“皇糧國稅”即正稅，二是正稅以外的各種行政性收費。一般而言，國家財政收入理應(yīng)以稅為主，以費為輔。但是，我國古代歷史上朝廷與官府卻反其道而行之，往往是費大于稅、費重于稅。我國歷史上“苛費猛于虎”、農(nóng)民不堪重負(fù)的嚴(yán)重狀況，曾引起個別帝王及官員的不安與關(guān)注。他們實行過多次稅費制度改革，其中，最重要、最有影響的三次稅費改革是唐朝的“兩稅法”、明朝的“一條鞭法”和清朝的“火耗歸公”。這些稅費改革，不僅在一定程度上促進(jìn)了當(dāng)時的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且許多改革思想對此后的財稅改革也影響很大。
（一）唐代的“兩稅法”唐代推行的“兩稅法”首開中國費改稅的先河，是歷史上影響深遠(yuǎn)的一次稅費改革。兩稅法的出臺有深刻的歷史背景：（1）安史之亂爆發(fā)后，政治動蕩，財權(quán)下移，財稅管理紊亂，原有的“有田則有租，有戶則有調(diào)，有身則有庸”的租庸調(diào)法無法繼續(xù)實行下去。（2）中唐以后，由于土地買賣限制日寬，土地兼并日益嚴(yán)重，少數(shù)人集中了大量的土地，均田制受到嚴(yán)重破壞。失去土地的農(nóng)民大量逃亡，并歸附于莊園主成為隱戶，導(dǎo)致國家失去了納稅戶，“王賦所入無幾”，國家財政陷入危機(jī)。（3）在正稅失控，官祿、兵餉日增的情況下，統(tǒng)治者對廣大百姓橫征暴斂，亂收費一發(fā)不可收。（4）收費沒有固定期限，征收時間、征收次數(shù)隨意性極強(qiáng)，百姓隨時都面臨交費的困擾，生產(chǎn)和日常生活受到嚴(yán)重影響。于是，在建中元年（公元780年），唐德宗不得不接受宰相楊炎旨在解決財政危機(jī)、歸并雜費的建議，實行兩稅法改革。兩稅法的主要內(nèi)容：（1）歸并稅目，把當(dāng)時混亂繁雜的稅種合并統(tǒng)一起來，歸并為戶稅與地稅兩種；（2）集中征收時間，一年分夏秋兩次征收；（3）費改稅，將各種名目繁多的收費全部改為正稅，一同并入兩稅之中，作為兩稅的有機(jī)組成部分。
從財稅管理的角度看，兩稅法至少有四個方面值得肯定：（1）簡化了征收手續(xù)，歸并了收費項目，集中了納費時間，抑制了濫收費，改變了過去“科斂之名凡數(shù)百”及百姓“旬輸月送無休息”的狀況，使人民得到了便利，體現(xiàn)出“方便”和“經(jīng)濟(jì)”的原則。（2）通過歸并收費項目，規(guī)范收費管理，控制了收費的范圍和數(shù)量。（3）兩稅法實施之后，中央統(tǒng)一控制了稅費征收大權(quán)，強(qiáng)化了中央財權(quán)的集中性和控制力，抑制了地方為所欲為的亂收費和濫收費行為。（4）擴(kuò)大了稅基，增加了中央的財政收入。改革前，中央年財政收入只有一千二百萬貫，而改革后猛增至三千萬貫以上。
�。ǘ┟鞒摹耙粭l鞭法”“一條鞭法”是在明朝中期至清朝后期實行的一種賦稅制度，前后持續(xù)了300多年，在中國賦役制度史上占有一定的地位。
明初，稅制仍沿用唐朝的“兩稅法”，即按土地、財產(chǎn)的多少來確定納稅額的稅收制度。但由于當(dāng)時戰(zhàn)亂不斷，人戶逃亡，田園荒蕪，戶籍、地籍混亂，兩稅核定及征收十分困難，而軍費驟增，財力不足，不得不用附加預(yù)征等方式增加收入。再加上豪強(qiáng)逃避賦稅，官吏營私舞弊，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，怨聲載道。針對這種情況，萬歷九年（公元1581年），明皇采納內(nèi)閣首輔張居正的建議，出臺了“一條鞭法”。所謂“一條鞭法”就是把徭役與田賦合并，按地畝納稅，將繁雜的賦役項目合編為一條，故稱為“一條編”，也稱“一條鞭”。主要內(nèi)容：（1）合并賦役。將田賦和各種名目的徭役合在一起征收，并將部分丁役負(fù)擔(dān)攤?cè)胩锂�。過去按戶丁派役，改為按丁數(shù)和田糧攤派。（2）出錢代役�！耙粴q之役，官為僉募”，即農(nóng)民可以出錢代替徭役，力差由官府雇人承擔(dān)。（3）田賦征銀。田賦中除政府需要征收的米麥以外，其余所有實物都改為用銀折納，開始了由實物稅向貨幣稅的過渡。（4）官吏征稅。賦役由糧折成銀兩交納后，不再通過特設(shè)的糧長、里長征收，而由地方官吏直接征集，防止豪強(qiáng)富紳勾結(jié)作弊，避免了代收、代征的弊端。
實行“一條鞭法”簡化了賦向的征收手續(xù)，改變了以往賦與役分開征收的辦法，使兩者合而為一，并出現(xiàn)了“攤丁入畝”的趨勢，促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展。尤其是勞役用銀代替，農(nóng)民照定額納稅，不另服役，使農(nóng)民對封建國家的人身依附關(guān)系有所松弛，農(nóng)民的生產(chǎn)時間有了保證，可以合理安排生產(chǎn)，也為農(nóng)民脫離土地、進(jìn)行商品交換創(chuàng)造了條件，對明朝資本主義萌芽的產(chǎn)生起到了催化的作用。經(jīng)過改革，做到了“既不減額，亦不增賦，貧民之困以紓，而豪民之兼并不得逞”，且“小民得無擾而事亦易集”，稅收增加，財政情況好轉(zhuǎn)。萬歷十年至十五年（公元1582—1587年），太倉積粟1300余萬石，國庫積銀600余萬兩，出現(xiàn)“太倉所儲，足支八年”、“公私
積儲，頗有盈余”的盛況。
由于“一條鞭法”按畝征銀，損害了大地主的利益，再加上明朝末年為了鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義，軍費開支猛增，稅負(fù)在原來基礎(chǔ)上又增加了“遼餉、剿餉、練餉”三大征，且加派不斷，改革的措施逐漸被破壞。但清初的統(tǒng)治者為了鞏固政權(quán)、緩解階級矛盾，宣布繼續(xù)實行“一條鞭法”，康熙五十二年還提出“續(xù)生人丁，永不加賦”，進(jìn)一步完善了“一條鞭法”，使這一制度一直延續(xù)到1911年。
�。ㄈ┣宕摹盎鸷臍w公”火耗是明清地方政府私自征收、自籌自用的一種附加費。自從明代中葉實行一條鞭法后，各地普遍實行田賦征銀，因民間交納的大多是零碎銀兩，各州縣政府借口上繳稅銀需熔為整塊，有火煉之耗損，所以在征收田賦時，要加征火耗費。實際上，熔鑄碎銀的損耗極小，耗損率只為1％～2％，然而地方官吏在征斂時要多于此20倍以上，要加耗20％～30％，有時更高。清初，征收火耗較明代有過之而無不及，人民不堪重負(fù)。清廷曾嚴(yán)厲禁止征取火耗，但“禁之而不能”。主要原因就在于自明代以來，火耗收入一直是供應(yīng)地方經(jīng)費開支尤其是彌補(bǔ)官俸不足的重要來源。地方加征火耗既是吏治不清的一個重要因素，又是侵蝕中央稅賦的一個主要漏洞。在這種情況下，山西巡撫諾敏、布政使高成齡等于雍正二年（公元1724年）提出火耗“提解歸公”的改革建議，為雍正皇帝所采納。
火耗歸公的主要內(nèi)容有2項：（1）將火耗改為正式的附加稅，各省統(tǒng)一稅率和征收數(shù)額，由省統(tǒng)一征取，州、縣代收，提解布政司庫，地方官府不得另外私派。（2）把原來由地方坐收坐支的火耗銀，改為統(tǒng)一上繳國庫，再由中央下?lián)芤徊糠帚y兩作為地方官吏的養(yǎng)廉銀和地方行政開支的“補(bǔ)助”，同時必須接受中央的查核和督察，務(wù)要花銷明白，支出清楚，多余的要上交。雍正皇帝在推行“耗羨歸公，設(shè)養(yǎng)廉銀”的同時，還追查虧空，嚴(yán)厲肅貪，懲處了一批貪官，打擊了地方官吏的任意攤派行為。
火耗歸公改革取得了明顯成效：（1）加強(qiáng)了中央財政集中統(tǒng)一，使一向歸地方支配的耗羨收入管理權(quán)牢牢地控制在中央財政手中。從此，耗羨收入一律以中央的名義撥付，或作地方官之養(yǎng)廉銀，或用于地方的辦公開支，或用于賠補(bǔ)虧空，使地方政府征收火耗的收支活動處于中央財政直接、全面的監(jiān)督管理之下，有助于防止地方政府坐收坐支或自收自支，從而加強(qiáng)了中央對地方的控制，強(qiáng)化了中央財政的集中統(tǒng)一。（2）有效遏制了地方官吏私自濫征加派之弊，整飭了吏治。耗羨歸公后，由于中央把各省征收的耗銀從過去的暗取改為明收，并使數(shù)量和用途固定化，不得再私自加派，從而使康熙末年以來的濫征加派之風(fēng)得到明顯遏制。此外，從一定意義上看，這種做法還從制度上堵塞了官吏腐敗的漏洞。而且中央財政每年從“火耗”中提取二百八十多萬兩，支付各省文職養(yǎng)廉銀和地方辦公費用，使地方官吏得到了一定數(shù)目的補(bǔ)助，從而緩解了他們的生活壓力，有助于他們安于職守。（3）減輕了老百姓的負(fù)擔(dān)�；鸷臍w公改革后，羨額一般固定在10％左右，各地所收耗羨量比以往州縣私征時減輕了許多，百姓的負(fù)擔(dān)因而在一定程序上有所減輕。（4）大幅度增加了中央財政收入。火耗歸公后，中央財政收入隨之充裕起來。到雍正末年，國家?guī)齑驺y由康熙末年的八百萬兩增加到六千多萬兩。
歷代的稅費改革無非是確保政府的財政收入，維持“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”的制度，保障統(tǒng)治階層的社會地位與相應(yīng)的生活，而不考慮稅費征收合理與否，稅費結(jié)構(gòu)與數(shù)量合理與否，其結(jié)果是人民的法定負(fù)擔(dān)有增無減，稅費的數(shù)量必然向超過勞動者承受能力的方向發(fā)展。這也是歷代稅費改革始終走不出“黃宗羲定律”怪圈的根本原因。
二、歷史上稅費改革對當(dāng)前費改稅的啟示
這些年來，由于諸多原因，我國有些地方農(nóng)村基層政府與村民組織對農(nóng)民亂收費愈演愈烈，屢禁不止，給農(nóng)村改革、發(fā)展與穩(wěn)定帶來了諸多負(fù)面影響。因此，我們必須充分認(rèn)識改革稅費與農(nóng)民減負(fù)的緊迫性與重要性。
社會主義制度應(yīng)該也可以成為農(nóng)民減負(fù)的根本保證。從我國歷史上對農(nóng)民亂收費的根本性原因來看，一是剝削制度，二是生產(chǎn)力低下。如果說歷史上受限于剝削制度與生產(chǎn)力低下而不可能從根本上徹底解決亂收費問題，那么今天優(yōu)越的社會主義制度和日益提升的綜合國力理應(yīng)既有意愿也有能力為農(nóng)民減負(fù)。
�。ㄒ唬p負(fù)：農(nóng)村稅費改革的立足點現(xiàn)在涉農(nóng)收費五花八門，各種提留、攤派、罰款比比皆是，而且越是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地方，收費越多越亂。一些地方和部門不顧農(nóng)民的利益，向農(nóng)民伸手，搭車收費，甚至有些基層干部強(qiáng)行收錢收物，釀成惡性案件，嚴(yán)重?fù)p害了黨群、干群關(guān)系，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。減負(fù)是稅費改革的出發(fā)點和歸宿，是必須堅持的首要目標(biāo)，也是稅費改革成功的根本保障。一是堅持減負(fù)治本之策。針對“頭稅輕，二稅重，三稅是個無底洞”情況，實行“四個取消”：取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌（用于農(nóng)村教育、計劃生育、民兵訓(xùn)練、五保戶供養(yǎng)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)等費用）和教育集資（用于農(nóng)村中小學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和危房改造等）等專門面向農(nóng)民征收的各種行政事業(yè)性收費和政府性基金與集資；取消農(nóng)民“兩工”（義務(wù)工和勞動積累工）；取消地方附加、屠宰稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅；農(nóng)業(yè)稅稅率最高不超過7％，條件成熟時，最終取消農(nóng)業(yè)稅。二是嚴(yán)格征管手續(xù)。農(nóng)業(yè)稅的征管要增加透明度，讓群眾繳明白稅。征管手續(xù)應(yīng)嚴(yán)格，完稅證要開到納稅戶。應(yīng)出臺適合農(nóng)村稅收特點、對征納雙方都有約束力的征管辦法，切實保障農(nóng)民合法權(quán)益，同時也保證農(nóng)業(yè)稅征收機(jī)關(guān)依法行政。三是加強(qiáng)督察。督察的重點在于核定的農(nóng)業(yè)稅計稅土地是否屬實，確定的農(nóng)業(yè)稅常年產(chǎn)量與計稅價格是否合理，計稅面積和常年產(chǎn)量是否做到逐戶核對、張榜公布。
�。ǘ┓ㄖ危恨r(nóng)村稅費改革的關(guān)鍵點農(nóng)村稅費制度要堅持依法治稅理財，加強(qiáng)監(jiān)督管理。法律的生命在于執(zhí)行�？v觀歷史上稅費改革，“工于制法，拙于執(zhí)法”是其最終未能徹底解決亂收費問題的又一重要原因。唐朝實行“兩稅法”后，明文規(guī)定官吏不得在“兩稅外加斂一錢”，否則，以貪贓枉法論罪。由于有法可依，所以唐代在這時期亂收費、濫收費的現(xiàn)象得到了一定程度的遏制。但因執(zhí)法不嚴(yán)和監(jiān)督不力，非法加征依然嚴(yán)重。當(dāng)今農(nóng)村亂收費之所以屢禁不止主要也在于財政法制尚不完善尚不健全。因此，我們必須借鑒歷史的教訓(xùn)與經(jīng)驗，并吸納國外市場經(jīng)濟(jì)國家的成功經(jīng)驗，走法治之路，依法治理稅費。針對“部門出點子，領(lǐng)導(dǎo)拍板子，農(nóng)民掏票子”和重費輕稅、以費擠稅、費先稅后、費硬稅軟的突出問題，稅費改革要按照“取消一批，改稅一批，規(guī)范一批”的原則，著力做好三項工作：（1）依法消費立稅。在全面清理整頓各類收費基礎(chǔ)上，對沒有法律依據(jù)或明顯不合理的項目堅決取消；對具有稅收性質(zhì)又易征收的收費項目納入稅收。（2）依法規(guī)范收費。盡快出臺規(guī)費征收法律，實現(xiàn)收費征收主體、項目設(shè)立、資金管理、征收秩序的法制化；依法加強(qiáng)對“一事一議”籌資的規(guī)范管理，如確需維護(hù)村公路或村辦學(xué)校的維修與危房改造等，要按村民大會多數(shù)人通過的意見確定行與否，并嚴(yán)格實行上限控制。（3）依法強(qiáng)化監(jiān)管。堅持財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一，加強(qiáng)財稅體制建設(shè)，實現(xiàn)生財有道，聚財有方，用財有效，平衡發(fā)展的良性循環(huán)；加大對財政支出的監(jiān)管力度。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本—收益分析看，一方面要對亂收費的權(quán)力組織及個人加大懲罰成本，另一方面又要降低農(nóng)民反對收費的成本。只有同時從這兩方面著手，才能減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。
�。ㄈ╋喞簦恨r(nóng)村稅費改革的根本點稅費改革是一項涉及方方面面的社會系統(tǒng)工程，大量政策的制訂實施都離不開政府。政府是否清廉高效，直接決定著稅費改革的成敗�？v觀歷史上稅費改革，又一重大失誤是飭吏不力，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，腐敗叢生，日趨危機(jī)的財政難以支撐巨額官俸和行政支出，地方政府“勢不得不私派于民”，向農(nóng)民大量派捐征費。收費—進(jìn)入—收費，形成惡性循環(huán)。歷史教訓(xùn)昭示：推進(jìn)稅費改革，必須開展以精簡機(jī)構(gòu)為主題的整飭吏治。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能過寬、機(jī)構(gòu)龐大、支出膨脹，是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重、財政入不敷出的重要原因。農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，是因為“辦了一些不該辦的事，養(yǎng)了一些不該養(yǎng)的人，收了一些不該收的錢”。這是比較符合實際的�，F(xiàn)在縣鄉(xiāng)兩級政府財政供養(yǎng)人員已占到全國的71％，但其財政收入只有全國財政總收入的21％。因機(jī)構(gòu)臃腫給農(nóng)民造成負(fù)擔(dān)約占實際負(fù)擔(dān)的40％。一些地方搞了那么多的達(dá)標(biāo)升級、形象工程，沒有預(yù)算約束，不僅向農(nóng)民攤派，而且使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嚴(yán)重負(fù)債。這種情況無論如何不能再繼續(xù)下去了。要下決心精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員，首先把不在編人員減下來，在編人員也要大幅度精簡。村組補(bǔ)貼干部的人數(shù)也要減少，提倡村組干部交叉兼職。
中國古代原都是兩級政府，元明以后又加了一級為三級。“康梁”當(dāng)年曾提過，把省分多一些就弱了，中央也就強(qiáng)大了。若按這個思路每個省管50個縣，市級取消，然后鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級可以省2000億元。當(dāng)然這只是一個探討。但隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政職能弱化后，逐步轉(zhuǎn)化為綜合性的農(nóng)村中介服務(wù)組織是可能的。村完全可以實行自治，村上選出代表聯(lián)合組成合作理事會，不要行政編制，義務(wù)為農(nóng)民辦事，按照財政與事權(quán)相對稱的原則，收費完全取決于人家需要不需要服務(wù)。鄉(xiāng)村兩級組織是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重要源頭，堵住這個漏洞的關(guān)鍵是真正實行村民民主自治。
�。ㄋ模┲贫裙┙o：農(nóng)村稅費改革的成功點我國歷史上稅費制度改革的主體是皇帝及各級官府，他們本來就不是農(nóng)民利益的代表者，自然不可能從根本上為農(nóng)民減負(fù)。當(dāng)今我國農(nóng)村稅費制度改革與創(chuàng)新的主體當(dāng)然是政府與農(nóng)民，但依據(jù)制度變遷理論與中國的現(xiàn)實國情，政府扮演更為重要的主導(dǎo)性角色。我國農(nóng)村制度變遷的一個重要特點是充分利用已有組織資源（各級政府）通過自上而下的縱向?qū)訉觽鬟f實現(xiàn)的。盡管農(nóng)民自發(fā)性、誘致性、內(nèi)生性、盈利性的創(chuàng)新活動從來也沒有停止過，但又必須得到政府的默認(rèn)、允許、批準(zhǔn)與授權(quán)。換言之，政府的主導(dǎo)性角色既不容動搖又不可替代。有鑒于此，政府的制度供給頭等重要。政府制度供給的意愿與能力，可以糾正農(nóng)村制度供給不足，可以遏制對農(nóng)民亂收費，可以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，可以主導(dǎo)農(nóng)村稅費制度改革的基本取向。倘若政府不從重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)、重市民輕農(nóng)民的“路徑依賴”或制度慣性中脫身，依然在社會總資源配置與社會再分配格局中對“三農(nóng)”采取“少給予多索取”的制度安排與政府偏好，倘若政府作為公共權(quán)力機(jī)關(guān)在社會公共分配領(lǐng)域中不能秉持公正與中立，依然對城市供給公共物品卻從農(nóng)村公共物品供給領(lǐng)域中大部分退出而強(qiáng)令農(nóng)民進(jìn)入，倘若政府不實施城市與農(nóng)村的制度公平（市場公平）、市民與農(nóng)民的負(fù)擔(dān)公平（稅費公平），依然僅僅把治理收費、改革稅費鎖定在“農(nóng)”內(nèi)、“鄉(xiāng)”內(nèi)，那么農(nóng)民減負(fù)就不可能收到預(yù)期的效果。
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