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工商行政管理機關在行政處罰決定書中如何告知當事人的行政復議權和行政訴訟權？
作者：李元邃1996年3月17日第八屆全國人民代表大會第四次會議通過，1996年10月1日起施行的《中華人民共和國行政處罰法》第六條規(guī)定“公民、法人或者其他組織對行政機關所給予的行政處罰，享有陳述權、申辯權；對行政處罰不服的，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”
《行政處罰法》第三十九條第一款規(guī)定“行政機關依照本法第三十八條的規(guī)定給予行政處罰，應當制作行政處罰決定書。行政處罰決定書應當載明下列事項，”第（五）項規(guī)定“不服行政處罰決定，申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限；”這就是說，工商行政管理機關在作出行政處罰時，在行政處罰決定書中必須告知當事人的行政復議權和行政訴訟權。
行政復議和行政訴訟都是當事人不服行政機關的行政處罰而采取的救濟措施，理論上如何理解行政復議和行政訴訟的關系？在實際工作中，工商行政管理機關如何告知當事人的行政復議權和行政訴訟權？確保當事人的合法權益。
行政復議，是指公民、法人或者其他組織認為行政機關作出的具體行政行為侵犯其合法權益，按照法定程序和條件向作出該具體行政行為的上一級行政主管機關申請復議，由有復議管轄權的行政主管機關對下級行政機關的行政行為重新進行審查，并作出裁決的一種行政活動。行政復議是上級行政主管機關對下級行政機關進行層級監(jiān)督的一種較規(guī)范的活動，是行政機關對行政執(zhí)法監(jiān)督的重要組成部分。
行政訴訟是人民法院基于公民、法人或者其他組織的請求，對行政機關具體行政行為的合法性進行審查并作出裁判，解決行政爭議的訴訟活動。
從行政復議和行政訴訟的概念，可以看出行政復議和行政訴訟既有共同之處，又有區(qū)別。
行政復議和行政訴訟都是解決行政爭議的制度，是憲法關于保護公民、法人或者其他組織的合法權益的體現(xiàn)。共同之處在于：（1）以解決行政爭議為共同對象；（2）爭議雙方中有一方必然是行政機關，而行政機關永遠處于被申請或被告的地位；（3）活動全過程以審查具體行政行為為中心內容；（4）不適用調解原則；（5）最終目的是為保護公民、法人或者其他組織的合法權益。
區(qū)別在于：
（1）受理機關不同。行政復議由作出該具體行政行為的上一級行政主管機關和法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關受理；行政訴訟由人民法
院受理。
（2）行為的性質不同。行政復議中復議機關的復議行為是行政行為；而人民法院審理行政案件是司法行為（審判行為）。
（3）程序不同。復議機關進行復議是行政程序；人民法院審理行政案件是訴訟程序。
（4）審查內容不同。復議機關既要審查具體行政行為的合法性（實體的合法、程序的合法），又要審查具體行政行為的適當性；人民法院除行政處罰顯失公正外，只審查具體行政行為的合法性，不審查具體行政行為的適當性。
（5）所處的階段不同。對具體行政行為不服的，法律、法規(guī)規(guī)定適用復議前置（先復議，后訴訟）的，當事人只能先申請復議，對復議不服的，再向人民法院提起行政訴訟。不能先提起行政訴訟，對判決不服的，再申請復議，兩者順序不能顛倒。法律、法規(guī)規(guī)定適用雙軌制（可選擇復議，也可選擇訴訟）的，當事人若選擇復議，只有等復議程序完畢，對復議決定不服的，才能向人民法院提起訴訟；當事人若選擇訴訟，不能向復議機關申請復議。因此說，行政復議是解決行政爭議的第一階段，而行政訴訟是處于第二階段，與行政復議表現(xiàn)為承接關系。
（6）行使權力不同。行政復議行使的是行政管理權和行政監(jiān)督權，復議機關不但能維持或撤銷下級機關的具體行政行為，而且還可
以直接變更具體行政行為，擁有完全的變更權（《中華人民共和國行政復議法》第二十八條規(guī)定）。行政訴訟中人民法院行使的是司法審判權，除行政處罰顯失公正的，可以判決變更外，一般情況下不能直接改變具體行政行為，只能維持、撤銷或部分撤銷具體行政行為，判決被告重新作出具體行政行為，判決被告在一定期限內履行法定職責（《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條的規(guī)定）。
（7）裁決的性質不同。行政機關的復議決定是單方行政行為，除法律規(guī)定由復議機關作出終局裁決外，對復議決定不服的仍可以向人民法院提起行政訴訟。行政訴訟的判決或裁決是司法行為，不服一審判決或裁定的，在法定期限內可以向上級人民法院上訴。
（8）執(zhí)行方式不同。復議決定生效后，當事人不執(zhí)行決定的，除法律規(guī)定有執(zhí)行權的行政機關自行執(zhí)行外，其他的是申請人民法院強制執(zhí)行。行政訴訟的判決生效后，當事人不執(zhí)行判決的，作出判決的人民法院有完全的強制執(zhí)行權。
工商行政管理機關在實施處罰時，當事人的行政復議權和行政訴訟權如何告知？筆者認為，主要依據(jù)實施處罰時引用的法律、法規(guī)、行政規(guī)章的規(guī)定來告知。就目前工商行政管理機關法律、法規(guī)規(guī)定來看，主要有以下兩種情況。
第一、法律、法規(guī)規(guī)定適用復議前置的，如《 中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》第三十二條及《企業(yè)法人登記管理條例施行
細則》 第七十條的規(guī)定。先向上級機關申請復議，對復議決定不服的，再向人民法院提起行政訴訟。在行政處罰決定書中載明“當事人如不服本處罰決定，可在收到本處罰決定書之日起，六十日內向上級工商行政管理機關申請復議。對復議決定不服的，再向人民法院提起行政訴訟�！�
第二、法律、法規(guī)規(guī)定適用雙軌制的，如《中華人民共和國反不正當競爭法》第二十九條的規(guī)定。 既可向上級機關申請復議，也可向人民法院提起訴訟。 在行政處罰決定書中載明“當事人如不服本處罰決定，可在收到本處罰決定書之日起，六十日內向上級工商行政管理機關申請復議；也可以向人民法院提起行政訴訟�！�
在實際的行政執(zhí)法中，有些執(zhí)法人員在行政處罰決定書中只載明當事人的復議權，不載明當事人的訴訟權，不符合法律、法規(guī)的規(guī)定，把六十日的訴訟期限無形延長到兩年。
《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十一條“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年�！睋Q句話講，工商行政管理機關在實施行政處罰時，引用的法律、法規(guī)規(guī)定當事人享有復議權和訴訟權，但在行政處罰決定書中只載明當事人的復
議權，不載明訴訟權，那當事人的訴訟期限的計算，就不是收到行政處罰決定書的六十日，而是兩年。只要當事人在知道訴權或者起訴期限之日起不超過兩年，向人民法院提起訴訟，人民法院同樣受理。
實踐中特殊的兩種情況。
第一種情況：在實施行政處罰時引用了依據(jù)具體法律、法規(guī)來制定的行政規(guī)章時，又如何告知當事人的復議權和訴訟權？到目前為止，國家工商總局所頒布的這類行政規(guī)章中，都沒有具體的條款來規(guī)定當事人的復議權和訴訟權。
我認為，根據(jù)我國制定法律的基本原則中穩(wěn)定性和連續(xù)性這一立法原則，應從屬于制定該行政規(guī)章時所依據(jù)的法律、法
規(guī)的規(guī)定，（1）制定行政規(guī)章時所依據(jù)的法律、法規(guī)規(guī)定適用復議前置的，在行政處罰決定書中按照復議前置規(guī)定的內容告知當事人。（2）在制定行政規(guī)章時所依據(jù)的法律、法規(guī)規(guī)定適用雙軌制的，在行政處罰決定書中按照雙軌制的內容告知當事人。（3）在制定行政規(guī)章時所依據(jù)的法律、法規(guī)既有適用復議前置的法規(guī)，又有適用雙軌制的法規(guī)，如《企業(yè)年度檢驗辦法》第一條規(guī)定“為了加強對企業(yè)的監(jiān)督管理，保護企業(yè)的合法權益，依據(jù)《公司登記管理條例》和《企業(yè)法人登記管理條例》，制定本辦法�！� 《公司登記管理條例》規(guī)定適用雙軌制，企業(yè)法人登記管理條例》規(guī)定適用復議前置�！镀髽I(yè)年度檢驗辦法》第十五條第二款規(guī)定“登記主管機關對不予通過年檢的企業(yè)，依照《企業(yè)法人登
記管理條例》及其施行細則和《公司登記管理條例》有關規(guī)定進行處罰�！庇龃饲闆r，實施行政處罰時，引用《公司登記管理條例》作為處罰依據(jù)的，適用雙軌制告知當事人，引用《企業(yè)法人登記管理條例》作為處罰依據(jù)的，適用復議前置告知當事人。
第二種情況：在制定行政規(guī)章時，不是依據(jù)具體的法律、法規(guī)來制定，而是根據(jù)經濟發(fā)展的需要或就當前存在的問題而制定的行政規(guī)章，如《商品展銷會管理辦法》，《商品交易市場登記管理辦法》，在實施行政處罰時引用了這類行政規(guī)章，如何告知當事人的復議權和訴訟權？對于這類情況，應具體問題具體分析。
（1）這類行政規(guī)章已規(guī)定當事人的復議權和訴訟權的，按規(guī)定告知當事人。
（2）這類行政規(guī)章沒有規(guī)定當事人的復議權和訴訟權的，又如何告知？目前工商行政管理機關出臺的這類行政規(guī)章，涉及行政處罰的條款，大部分出現(xiàn)法律轉致，當事人的復議權和訴訟權的告知，只能根據(jù)轉致后的法律、法規(guī)規(guī)定來告知。第一、轉致后的法律、法規(guī)規(guī)定適用復議前置的，按復議前置的規(guī)定告知當事人。第二、轉致后的法律、法規(guī)規(guī)定適用雙軌制的，按雙軌制的規(guī)定告知當事人。
行政復議與行政訴訟都是解決行政爭議的一種制度，是憲法關于保護公民、法人和其他組織合法權益的體現(xiàn)。工商行政管理機關在行政處罰決定書中告知當事人的復議權和訴訟權，是保護當事人合法權
益的具體體現(xiàn)，因此，工商行政管理機關的執(zhí)法人員應嚴格履行好法律、法規(guī)、行政規(guī)章賦予工商行政管理機關的職權、職責，嚴格執(zhí)法，依法行政，確實保護當事人的合法權益。
2003年7月26日
姓名：李元邃 單位：云南省思茅市工商局城南分局
郵編：665000 地址：云南省思茅市月光路5號
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