國(guó)民待遇原則下農(nóng)民合法權(quán)益保障問(wèn)題研究
國(guó)民待遇原則下農(nóng)民合法權(quán)益保障問(wèn)題研究——從一起地下水資源糾紛引發(fā)的命案說(shuō)起
曹培忠
謹(jǐn)以此文獻(xiàn)給在市場(chǎng)條件下付出極大代價(jià)，質(zhì)樸純善的農(nóng)民兄弟。同時(shí)也殷切希望，他們的權(quán)益切實(shí)得到保障，國(guó)民待遇規(guī)則徹底改變他們的命運(yùn)，讓他們享有市場(chǎng)條件下應(yīng)有的權(quán)利。
——筆者獨(dú)白
一、引言
2000年初夏，地處山東中部的某縣，由于政府強(qiáng)行調(diào)配地下水資源，“棄卒保車”，政府在未做好當(dāng)?shù)剞r(nóng)民思想工作的情況下，調(diào)配地下水資源引發(fā)政府和農(nóng)民之間發(fā)生摩擦，農(nóng)民自發(fā)地非法聚集，發(fā)生了一起震驚當(dāng)?shù)孛襟w的命案，當(dāng)?shù)毓哺删凰酪粋嚤辉�，造成了�?yán)重地后果。最后，肇事者受到了法律的懲處。
反思這一起本不該發(fā)生的命案，除了農(nóng)民兄弟的質(zhì)樸無(wú)知之外，另一個(gè)重要原因就是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件，尤其WTO條件如何維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益問(wèn)題，國(guó)民待遇原則是否適應(yīng)于中國(guó)最廣泛的社會(huì)主體——九億農(nóng)民，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府如何依法行政，如何分配地下水資源權(quán)益問(wèn)題。
本文試從WTO的基本原則的生產(chǎn)背景及基本原則和農(nóng)民利益的保障關(guān)系，政府依法行政等方面闡述：國(guó)民待遇原則不僅適應(yīng)農(nóng)民主體，而且應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。因?yàn)橹袊?guó)的問(wèn)題就是農(nóng)民問(wèn)題，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位問(wèn)題成為歷代統(tǒng)治者的共識(shí)。在當(dāng)今條件努力學(xué)習(xí)江澤民“三個(gè)代表”積極發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的前提條件下，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益和合法權(quán)益，不僅關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)治久安，而且關(guān)系到國(guó)家的改革開(kāi)放和社會(huì)的穩(wěn)定。因此，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)益維護(hù)和研究問(wèn)題。①
筆者曾被公派澳洲學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)法律文化，已學(xué)成回國(guó)。留澳期間曾考察過(guò)外國(guó)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)及社會(huì)權(quán)益保障等社會(huì)問(wèn)題。本文力求拋磚引玉，引起社會(huì)對(duì)農(nóng)民問(wèn)題的再認(rèn)識(shí)。若是這樣，出身于農(nóng)家的我，也就十分滿足了。由于筆者才學(xué)疏淺，請(qǐng)同志批評(píng)賜教，將不盡感謝。
二，WTO國(guó)民待遇原則概述
1995年1月1日正式生效的世界貿(mào)易組織（WTO）可以追溯到1946年2月聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)召開(kāi)的第一次會(huì)議。當(dāng)時(shí)中國(guó)應(yīng)邀參加會(huì)議，之后達(dá)成妥協(xié)協(xié)議，形成了關(guān)稅貿(mào)易總協(xié)定（GeneralAgreementonTariffandTrade,GATT）。①在長(zhǎng)達(dá)50年的歷史進(jìn)程中，GATT作為經(jīng)濟(jì)聯(lián)合國(guó)在推動(dòng)自由貿(mào)易、減低關(guān)稅、協(xié)調(diào)各國(guó)經(jīng)濟(jì)立場(chǎng)政策方面起到重要作用。到目前為止，包括中國(guó)在內(nèi)的140多個(gè)國(guó)家申請(qǐng)加入了WTO，其中所涉及的貿(mào)易額占世界貿(mào)易的90%以上。②
中國(guó)政府作為當(dāng)時(shí)的原始締約國(guó)簽署了協(xié)議，由于國(guó)民黨政府及國(guó)際政治的原因，中國(guó)政府在幾十年的時(shí)間未能恢復(fù)應(yīng)有的地位和享有應(yīng)有的權(quán)利。③直到1987年，以鄧小平為代表的第二代領(lǐng)導(dǎo)人審時(shí)度勢(shì)，及時(shí)地提出了復(fù)關(guān)入世申請(qǐng)，④歷經(jīng)十五年，一波三折，終于在2001年月12日份正式成為WTO成員國(guó)。
從此，中國(guó)受到WTO規(guī)則的約束并享有相應(yīng)的權(quán)利。在WTO的法律體系中，有一系列的規(guī)則和專項(xiàng)協(xié)議分別涉及農(nóng)業(yè)問(wèn)題及貿(mào)易問(wèn)題，其中最著名的便是國(guó)民待遇原則（NationalTreatmentNT）。⑤
國(guó)民待遇原則作為不歧視原則（principleofNon-discrimination）的一個(gè)重要方面，是指世貿(mào)組織成員的商品或者服務(wù)進(jìn)入一個(gè)領(lǐng)域后，也享有與該國(guó)的商品服務(wù)相同的待遇。通俗地講，在自由貿(mào)易市場(chǎng)條件下，國(guó)民內(nèi)部一律平等，不能因差別有所歧視。實(shí)質(zhì)上國(guó)民待遇原則是一種不歧視原則（注：這一原則在西方的法律制度中早有體現(xiàn)，已成為民法的重要的基礎(chǔ)性法制原則�；谶@一原則的普通性，國(guó)民待遇原則作為不歧視原則（principleofNon-discrimination）的一個(gè)重要方面已被詳細(xì)具體化到知識(shí)產(chǎn)業(yè)協(xié)議及其他專項(xiàng)協(xié)議。）
因此，基于國(guó)民待遇原則，為充分保障農(nóng)副產(chǎn)品流通及商品化，回歸貿(mào)易自由化主流，除了授權(quán)WTO成員國(guó)合法地保護(hù)農(nóng)村商品貿(mào)易外，允許政府對(duì)此進(jìn)行干擾外，農(nóng)村產(chǎn)品生產(chǎn)，流通及商品化和工業(yè)產(chǎn)品一樣受WTO規(guī)則的約束，農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)者享有相應(yīng)的權(quán)利。
由于政府對(duì)農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)，流通及商品化進(jìn)行干擾導(dǎo)致權(quán)利地過(guò)分濫用，即使發(fā)達(dá)國(guó)家也對(duì)本國(guó)農(nóng)業(yè)關(guān)愛(ài)尤加，如美國(guó)最近簽署法案，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)給投入。為此，WTO的烏拉圭回合談判達(dá)成的《農(nóng)業(yè)協(xié)議》根據(jù)這一協(xié)議，在建立自由貿(mào)易體制方面，力求達(dá)到以下要求：第一，推進(jìn)市場(chǎng)準(zhǔn)入，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)；第二，在合理保護(hù)的前提下，進(jìn)行非歧視保護(hù)；為此保證農(nóng)民的利益，政府在農(nóng)民收入提高方面可以進(jìn)行綠色補(bǔ)給，推進(jìn)農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)，流通及商品化。
綜上所述，WTO的國(guó)民待遇原則和WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議適合于所有成員國(guó)，在保障農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)者的利益（國(guó)外是農(nóng)場(chǎng)主和勞動(dòng)者，我國(guó)是農(nóng)民。筆者注），維護(hù)農(nóng)副產(chǎn)品的自由流通方面，要求政府一視同仁，并且在合理的限度內(nèi)，進(jìn)行特殊保障。
三，入世條件下，我國(guó)農(nóng)民利益的保障問(wèn)題
加入WTO將對(duì)中國(guó)生產(chǎn)積極深遠(yuǎn)地影響，③帶來(lái)機(jī)遇的同時(shí)，也帶來(lái)一些挑戰(zhàn)是尤其出口環(huán)境的自由，農(nóng)民的農(nóng)副產(chǎn)品進(jìn)入流通市場(chǎng)更加暢通，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及成本投入更加多樣化，我國(guó)農(nóng)民利益的保障問(wèn)題更加突出。
第一，農(nóng)副產(chǎn)品的自由流通，影響我國(guó)農(nóng)民的生產(chǎn)方式，在保護(hù)條件和措施不利的條件下，中國(guó)涉農(nóng)產(chǎn)品往往遭受限制和壁壘，使得農(nóng)民利益受到傷害。在此條件下，政府職能部門不僅僅是領(lǐng)導(dǎo)者，收取一定的費(fèi)用，而且是農(nóng)民權(quán)益的最積極的保護(hù)者。
第二，自由貿(mào)易環(huán)境下，市場(chǎng)資源的配置不僅要按照行政意志和管制模式行進(jìn)運(yùn)作，而且政府要依法行政。①誠(chéng)如文中所述案件，水資源的利用問(wèn)題，如果當(dāng)時(shí)的政府部門嚴(yán)格按照法律程序辦事，適當(dāng)照顧農(nóng)民利益，合理分配資源，具有幾千年文化底蘊(yùn)的中華文明，足以讓質(zhì)樸善良的農(nóng)民兄弟顧全大局，做出犧牲讓步。②試想當(dāng)年的解放戰(zhàn)爭(zhēng)，農(nóng)民兄弟寧可將生命獻(xiàn)出，保護(hù)一個(gè)受傷戰(zhàn)士的生命，今天何況淌出一點(diǎn)“天上下的雨水”？這種巨大的反差，難道不是讓當(dāng)政者深思嗎？
筆者自2002年被公派澳洲留學(xué)，親眼目睹了外國(guó)農(nóng)民（農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者）的優(yōu)越的生存條件和優(yōu)厚的待遇，相對(duì)于我國(guó)農(nóng)民的權(quán)益保障而言，足以讓我們自嘆弗如！
外國(guó)的農(nóng)民首先是一個(gè)公民，享有公民條件下的一切福利和其他職業(yè)群體一樣的權(quán)利，然后才是一個(gè)從事農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)，經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體。在依法經(jīng)營(yíng)和納稅的前提下，權(quán)益受到充分地保障及禮遇。筆者曾參觀過(guò)一個(gè)農(nóng)場(chǎng)（學(xué)校附近，奶農(nóng)定時(shí)下班，汽車洋房，看不出任何的職業(yè)差別。筆者注）。
審視當(dāng)前農(nóng)民權(quán)益的保障問(wèn)題，雖然在歷屆政府努力下，農(nóng)民權(quán)益保障成果顯著，制定了許多涉農(nóng)法律法規(guī)，如《農(nóng)業(yè)法》及《水資源法》，依法保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。但是由于特殊的原因，有法不依和侵權(quán)現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。例如，農(nóng)民種植經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題，稅費(fèi)征繳問(wèn)題，承包合同形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系明顯地不對(duì)等。一方面，政府經(jīng)常毀約，征地修路毀田，傷害農(nóng)民利益的事時(shí)有發(fā)生，任意運(yùn)用行政手段強(qiáng)迫農(nóng)民超越市場(chǎng)主體權(quán)利義務(wù)范圍增加負(fù)擔(dān)；另一方面，行政部門然而借口結(jié)構(gòu)調(diào)整，不顧農(nóng)民利益，強(qiáng)行推廣種植某一作物的現(xiàn)象，不僅極大地傷害農(nóng)民利益，而且造成大量資源的浪費(fèi)。依據(jù)土地法規(guī)定，農(nóng)民享有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)、種植權(quán)，這本是市場(chǎng)主體應(yīng)有的權(quán)利。
四，以國(guó)民待遇為基礎(chǔ)的WTO法律體系不僅要求政府職能徹底轉(zhuǎn)變，而且農(nóng)民的利益應(yīng)加強(qiáng)保護(hù)
農(nóng)民作為民商事主體的法律地位及相關(guān)立法保護(hù)問(wèn)題一直困惑著立法者。由于歷史原因，我國(guó)農(nóng)民從事種植、養(yǎng)植一直被認(rèn)為是解決就業(yè)的唯一方式。在我國(guó)的法律體系中，我國(guó)僅《民法通則》我國(guó)公民個(gè)人對(duì)個(gè)體工商戶做過(guò)一系列描述，權(quán)利粗又難以操作，而在相關(guān)的農(nóng)業(yè)法規(guī)中又往往從行政法的角度規(guī)范農(nóng)業(yè)產(chǎn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及其他方面的公權(quán)，而相對(duì)于我國(guó)九億農(nóng)民，卻沒(méi)有一個(gè)專門的法律來(lái)調(diào)整。因此，從中國(guó)入世，在產(chǎn)品自由進(jìn)入流動(dòng)市場(chǎng)，農(nóng)民作為商事主體（類似于外國(guó)的農(nóng)場(chǎng)主）不能不說(shuō)是立法生態(tài)化上的缺陷，就像我國(guó)法律體系中沒(méi)有完善的民法典一樣。
因此，隨著立法深入及細(xì)致，農(nóng)民依法經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)問(wèn)題也被寫進(jìn)相應(yīng)的法律法規(guī)。
中國(guó)農(nóng)民為革命建設(shè)和歷史發(fā)展做出了歷史性貢獻(xiàn)，(m.gymyzhishaji.com)無(wú)論是戰(zhàn)爭(zhēng)年代，還是和平建設(shè)時(shí)期，農(nóng)民付出足以鑄造豐碑①。建國(guó)以來(lái)，農(nóng)民低收入低保障，以犧牲自己利益甚至子孫的利益為代價(jià)，構(gòu)建我國(guó)現(xiàn)代化工業(yè)體系過(guò)程中，為社會(huì)積累了大量的財(cái)富，然而直到今天仍然完全沒(méi)有解決農(nóng)民福利和權(quán)利保障基本問(wèn)題。
中國(guó)加入以國(guó)民待遇為基礎(chǔ)原則的WTO或許是一次機(jī)會(huì)，在推動(dòng)保障農(nóng)民權(quán)益方面，給農(nóng)民兄弟一次歷史機(jī)遇！
首先，在市場(chǎng)條件下，農(nóng)民權(quán)益不僅不能被歧視，而且他們的勞動(dòng)果實(shí)--農(nóng)副產(chǎn)品和物權(quán)，作為商品依法自由流通，而不是被限制或者被征用；
其次，政府將在WTO條件和規(guī)則中，徹底轉(zhuǎn)化職能：
為適應(yīng)中國(guó)和世界貿(mào)易組織正式簽約中國(guó)加入世貿(mào)組織議定書和在相關(guān)法律文件中關(guān)于中國(guó)政府承諾，新一屆政府機(jī)構(gòu)撤并是政府行政職能和行政管理體制的必然選擇。入世條件下政府行政職能最優(yōu)化模式應(yīng)是新型的行政管理體制，即“小政府、府、大社會(huì)"。政府行政職能和行政管理體制的基本線條，是形成一個(gè)自主、自治、自我管理的寬松的政治環(huán)境。這種政府行政職能的轉(zhuǎn)化應(yīng)按照改組政府的結(jié)構(gòu)和權(quán)力符合WTO的多邊貿(mào)易機(jī)制，加強(qiáng)行政法規(guī)調(diào)控，增加透明度，完全符合《WTO協(xié)定》，政府應(yīng)淡化對(duì)市場(chǎng)的干擾職能，統(tǒng)一實(shí)施貿(mào)易制度，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)控職能的方向進(jìn)行。
四、結(jié)語(yǔ)
農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題，涉及國(guó)家長(zhǎng)治久安和社會(huì)穩(wěn)定大局。綜觀歷史，中國(guó)歷次社會(huì)變革，都和農(nóng)民階級(jí)有關(guān)系。他們才是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的主力軍。然而，目前形勢(shì)尤其是一些地區(qū)的農(nóng)民權(quán)益受保障問(wèn)題令人擔(dān)憂。誠(chéng)如前述案例，假如政府機(jī)關(guān)做好農(nóng)民的思想工作，根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法觀念合理調(diào)配市場(chǎng)資源，正確處理農(nóng)民集體權(quán)益和其他公民所有制的關(guān)系。這一起地下水資源糾紛引發(fā)的命案也許可以避免。
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