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我國(guó)稅收立法權(quán)轉(zhuǎn)授有悖于稅收法定主義
對(duì)稅收立法權(quán)的合憲性要求實(shí)質(zhì)是實(shí)行稅收法定原則，即稅收法定主義。但我國(guó)實(shí)際情況是大量的稅收授權(quán)立法的存在，這實(shí)為有悖于稅收法定主義。盡管85年有個(gè)全國(guó)人大的授權(quán)，但已早已完成歷史使命（按照全國(guó)人大法工委法案部朱主任的說(shuō)法在當(dāng)時(shí)那個(gè)時(shí)期是好的，但成功的同時(shí)也產(chǎn)生了很多問(wèn)題，那就是許多法律沒(méi)有跟上）。在建立法治政府的今天，依然拿授權(quán)來(lái)進(jìn)行稅收的立法，就有點(diǎn)說(shuō)不過(guò)去了。
一、2000年我國(guó)頒行了《立法法》，對(duì)稅收立法權(quán)及授權(quán)立法做了制度上的規(guī)定，但筆者認(rèn)為《立法法》第9條的規(guī)定是與憲法精神相違背的，是不符合稅收法定主義的。第9條規(guī)定，對(duì)有關(guān)稅收的基本制度，如果“尚未制定法律的，全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)做出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)制定行政法規(guī)”。但這條規(guī)定顯然又是與憲法及《立法法》有關(guān)規(guī)定相抵觸和相矛盾的。《立法法》確認(rèn)了全國(guó)人大及其常委會(huì)的稅收立法權(quán)，并且明確規(guī)定立法的表現(xiàn)形式是“法律”。《立法法》第7條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)和其他的基本法律�！读⒎ǚā返�8條規(guī)定，下列事項(xiàng)只能制定法律 （六）對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收……（八）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融及外貿(mào)的基本制度�！读⒎ǚā返囊�(guī)定表明，稅收立法權(quán)是我國(guó)國(guó)家立法機(jī)關(guān)的專屬權(quán)力。但是根據(jù)該法第9條的規(guī)定，對(duì)有關(guān)稅收的基本制度，如果尚未制定法律的，全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)做出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)制定行政法規(guī)。不難看出前面規(guī)定了專有的稅收立法權(quán)，后面又來(lái)個(gè)可以轉(zhuǎn)授。并且并未規(guī)定轉(zhuǎn)授的范圍。實(shí)際上是將稅收立法權(quán)又拱手讓給了行政機(jī)關(guān)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)這是一個(gè)不合格的授權(quán)。
二、稅收立法權(quán)轉(zhuǎn)授有悖于我國(guó)憲法的直接規(guī)定�！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第56條：“中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)”。盡管憲法中的涉稅條款僅此一條，但本條的規(guī)定對(duì)于稅收立法權(quán)的理解卻有很重要的意義。因?yàn)槲覀兪且勒铡胺伞奔{稅的義務(wù)，而不是依照別的東西納稅的義務(wù)�！肮裼幸勒辗杉{稅義務(wù)”的“法律”的規(guī)定正是很好的表達(dá)了我國(guó)稅收法定主義原則。這里的法律我們只能理解為由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律。雖然只強(qiáng)調(diào)了公民應(yīng)依照法律納稅而未明確國(guó)家應(yīng)依照法律征稅，但因?yàn)樗薅顺袚?dān)納稅義務(wù)的條件——依照法律，納稅義務(wù)僅僅由法律的規(guī)定產(chǎn)生，其范圍也僅僅限于法律的規(guī)定之內(nèi)。而根據(jù)憲法規(guī)定，法律是由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)制定的因此可以認(rèn)為我國(guó)憲法隱含了稅收法定主義原則。這是我國(guó)稅收立法權(quán)不能轉(zhuǎn)授的憲法根據(jù)。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，“法律”是由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)制定的，主要規(guī)定“非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收”和“稅收的基本制度”，并且此兩項(xiàng)內(nèi)容只能由法律規(guī)定。
三、從憲政的淵源看，我國(guó)的稅收立法轉(zhuǎn)授不符合“無(wú)代表，則無(wú)稅”的稅收法定原則。
稅收法定主義肇始于英國(guó)，且與憲政的淵源極深。“有稅必須有法，未經(jīng)立法不得征稅，”無(wú)代表，則無(wú)稅“被認(rèn)為是稅收法定主義的經(jīng)典表達(dá)。對(duì)英國(guó)憲政了解的人也會(huì)知道，正是因?yàn)橛辛岁P(guān)于征稅權(quán)之爭(zhēng)，1215年才產(chǎn)生了近代開(kāi)限制王權(quán)先河的《大憲章》。英國(guó)1689年制定的《權(quán)利法案》對(duì)以國(guó)王為首的封建特權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益加以憲法上的限制。美國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家在缺乏應(yīng)有的法律程序和適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償條的條件下不允許征用個(gè)人的財(cái)產(chǎn)，這條原則同樣適用于國(guó)家的征稅。1787年美國(guó)憲法將征稅權(quán)集中在聯(lián)邦國(guó)會(huì)手上。法國(guó)1789年的第一個(gè)憲法性文件《人和公民的權(quán)利宣言》第17條規(guī)定：”財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要所顯然必須時(shí)，且在公平而預(yù)先賠償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不得受剝奪�！叭毡久髦螒椃ㄒ�(guī)定：”課征新稅及變更稅率須依法律之規(guī)定“；又如意大利，其憲法第23條規(guī)定：”不根據(jù)法律，不得規(guī)定任何個(gè)人稅或財(cái)產(chǎn)稅�！� 從憲政淵源及各國(guó)的憲政經(jīng)歷看出，稅收立法權(quán)的不可轉(zhuǎn)授已逐漸作為一條重要的憲政原理而為各國(guó)憲法所認(rèn)同。其理論依據(jù)為：第一，稅收對(duì)人民而言，表面上或形式上表現(xiàn)為將其享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一部分”無(wú)償“地轉(zhuǎn)讓給國(guó)家和政府（實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為人民因這一轉(zhuǎn)讓而獲得要求國(guó)家和政府提供公共服務(wù)的權(quán)利），因此，以人民同意——人民的代議機(jī)關(guān)制定法律——為前提，實(shí)屬天經(jīng)地義、無(wú)可厚非，否則便是對(duì)人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的非法侵犯。第二，政府是實(shí)際上的稅收利益最終獲得者，并且作為權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，又是滿足人民對(duì)公共服務(wù)的需要的實(shí)際執(zhí)行者，倘若僅依其自立之行政法規(guī)來(lái)規(guī)范其自身行為，無(wú)疑可能會(huì)導(dǎo)致其征稅權(quán)的不合理擴(kuò)大和其提供公共服務(wù)義務(wù)的不合理縮小的結(jié)果，以其權(quán)利大于義務(wù)的不對(duì)等造成人民的義務(wù)大于權(quán)利的不對(duì)等，故必須以法律定之，排除政府侵犯人民利益的可能性 ——哪怕僅僅是可能性。所以對(duì)于我國(guó)的稅收立法轉(zhuǎn)授不符合”無(wú)代表，則無(wú)稅“的憲政原則，不論具有何種國(guó)情。其實(shí)在20世紀(jì)初期我國(guó)就有了”無(wú)代表，則無(wú)稅“這種觀念。1909年底，在江蘇咨議局會(huì)長(zhǎng)張謇的推動(dòng)下，各省咨議局聚會(huì)成立了龐大的國(guó)會(huì)請(qǐng)?jiān)笀F(tuán)。該團(tuán)向資政院多次上書(shū)要求早開(kāi)國(guó)會(huì)，并向各省咨議局建議采取不納稅主義：國(guó)會(huì)不開(kāi)，則各省咨議局不得采納新的租稅，且各局應(yīng)限制本身選舉的資政院議員，使其在資政院拒絕承認(rèn)新的租稅�？梢�(jiàn)實(shí)行稅收法定主義不僅有歷史的回應(yīng)，更是在當(dāng)今法治政府下人民當(dāng)家作主的體現(xiàn)。
吳東華
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