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論我國信息網絡法治化的必要性與對策
【內容提要】信息網絡已經對全球政治、經濟、社會、文化等方面產生了深刻影響：國家主權在互聯網上面臨挑戰(zhàn)；發(fā)展中國家面臨發(fā)展經濟和網絡霸權的壓力增大：互聯網為各種危害行為的進行和不良信息的傳播提供了方便，為社會秩序帶來了新的不穩(wěn)定因素；網絡環(huán)境中法律沖突的現象加劇。因此，加速我國信息網絡的法治化，便具有十分重要的意義。我國目前信息網絡的立法缺位現象嚴重。為此，應盡快健全信息網絡立法；在立法的指導思想上，應遵循信息網絡發(fā)展的客觀規(guī)律，既要從中……一、信息網絡的特征及其對社會生活的影響
（一）信息網絡的含義與特征
信息網絡，顧名思義，就是信息交流和傳遞的網絡。隨著計算機網絡逐漸成為信息交流和傳遞的方式，信息網絡就逐漸演化而成為一個具有特定涵義的范疇，即特指計算機通信的網絡——計算機信息網絡。計算機信息網絡是計算機技術和信息通信技術相融合的產物，是信息交流和傳遞的最新方式。因此，計算機網絡是信息網絡的決定性范疇。關于計算機網絡，美國計算機網絡的權威專家A.S.坦南鮑姆認為，計算機網絡是指獨立自主的計算機的互聯體[1]（P9）。在我國，一般認為，計算機網絡是指處于不同地理位置的若干具有獨立功能的計算機通過某種通信介質連接起來，并以某種網絡硬件和軟件進行管理，以實現網絡資源通信和共享的系統(tǒng)。
由于信息網絡，尤其是Internet（互聯網或因特網）是利用計算機和信息通信技術，尤其是利用數字化技術和多媒體通信技術實現位于不同的國家和地區(qū)的計算機網絡之間的通信，因此，信息網絡具有開放性（無國界性）、虛擬性、數字化、技術性、交互性等特征。
（二）信息網絡對社會生活的影響
21世紀是一個以計算機信息網絡為核心和基礎的網絡時代、信息時代、電子商務時代和全球化時代。計算機網絡作為信息交流和電子商務的平臺，將全球緊密地聯結為一體。網絡化、數字化、信息化、全球化是新世紀的時代特征。計算機和信息技術正在極大地改變傳統(tǒng)的信息交流和經貿方式，并迅速推動資本經濟向信息經濟、知識經濟轉變，從而加快了世界經濟結構的調整與重組，這為我國迅速從工業(yè)化向信息化社會轉變，從而實現跨世紀戰(zhàn)略目標提供了一個絕好的機遇。
計算機信息網絡是一把雙刃劍。它在極大地方便人們的生活、學習與工作，提高人們的生活質量，增加新的就業(yè)機會，促進社會經濟快速向前發(fā)展的同時，也為給我們帶來了新的挑戰(zhàn)：
第一，互聯網的無國界性特征使得互聯網上沒有真正的權力中心，國家主權在互聯網上面臨挑戰(zhàn)。
互聯網是由無數個網絡形成的一個最大的網絡。其中的每一個子網都是由互聯的計算機組成的，互聯的方式包括有線和無線�；ヂ撌钩蓡T計算機可以實現信息交流。一旦計算機被互聯，計算機上的文件可以被互聯的其他計算機訪問，彼此可以進行信息交流和資源共享�；ヂ摼W不屬于任何主體，它不受任何一個主體的支配和管轄，盡管其中的每一個成員網都是由網絡所有者管理。因為，當每一個成員網上的計算機使用相同的語言——TCP/IP協(xié)議時，它就可以成為互聯網的一部分[2]（P2）。互聯網的主要功能在于高效率地實現信息交流和資源共享。因此，它在客觀上有無限互聯和不受地域限制的性格特征。互聯網的這種性格特征與現行的國家主權的地域特征相互沖突，使得國家的主權受到了挑戰(zhàn)。
第二，計算機信息網絡的全球性、開放性特征將全球緊密地聯結為一體：計算機信息網絡的高技術性特征有可能使發(fā)達國家與發(fā)展中國家的經濟差距進一步加大，為發(fā)達國家利用計算機信息網絡為平臺向全球推行其政治、經濟、社會和價值觀，進而為其推行網絡霸權主義和強權政治提供了一個新的、絕好的空間和場所，使發(fā)展中國家面臨的壓力增大。
第三，計算機信息網絡的開放性、虛擬性、交互性、數字化特征使得網絡安全成為問題，為各種危害行為的進行和不良信息的傳播提供了方便；同時，也為發(fā)現、打擊犯罪和制裁違法行為增加了成本。這為社會關系和社會秩序帶來了新的不穩(wěn)定因素。
第四，計算機信息網絡的全球性。虛擬性特征使得基于國界地域和現實性特征的現行法律體系無法全部、有效地適用于網絡環(huán)境，網絡環(huán)境中的法律沖突和規(guī)范沖突的現象加劇，使得對網絡環(huán)境秩序的調整與規(guī)范面臨挑戰(zhàn)。
計算機信息網絡的上述特征使得現行的各種利益平衡關系在網絡環(huán)境中面臨重新組合的局面，這種重組不僅包括一般社會主體之間的利益關系重組，而且還包括各國之間的主權范圍關系的重組。因此，我們在網絡環(huán)境將面臨更多的、新的利益重組問題與挑戰(zhàn)。
二、我國信息網絡法治化的必要性
信息網絡法治化，也即信息網絡秩序的法治化，它是指針對信息網絡的特征建立、健全信息網絡立法，將參與信息網絡活動的有關主體之間的權利義務關系用法律的形式予以規(guī)范，從而營造一個和諧有序的網絡環(huán)境。信息網絡法治化具有以下意義：
�。ㄒ唬┬畔⒕W絡法治化是網絡自身發(fā)展的客觀需要
1.網絡法治化是保障信息網絡有序、協(xié)調發(fā)展的客觀要求。信息網絡為人類提供了更加有效的信息交流環(huán)境。但是，網絡的上述特征也使得網絡行為有著不同于現實社會活動的特點。因此，基于現實社會活動的特點而建立起來的現行的法律規(guī)范無法有效地適用于網絡環(huán)境。網絡環(huán)境的特殊性需要有新的、與之相適應的網絡法律規(guī)范進行調整，否則，信息網絡就不會和諧、有序地發(fā)展。由于目前尚未建立起新的、與之相適應的網絡法律規(guī)范，因此，信息網絡法治化是促進、保障網絡有序、協(xié)調發(fā)展的客觀要求。
2.信息網絡法治化是規(guī)范信息網絡秩序的迫切需要。目前網絡行為失范嚴重，網絡違法犯罪活動日益增多，已經成為阻礙信息網絡健康發(fā)展的全球性問題。利用網絡盜竊他人賬戶的財產、施放計算機病毒、對網站進行攻擊等危害行為不僅嚴重危害信息網絡的公共秩序和安全，而且也使社會公眾對利用網絡進行信息交流和電子商務的安全性缺乏信心。對此，僅從網絡安全技術的開發(fā)與應用方面尚不能有效地予以防范，必須加快信息網絡法治化，依法規(guī)范網絡秩序，保護社會公眾的正當權益，營造良好的網絡環(huán)境秩序。
3.信息網絡法治化是防范和解決網絡糾紛的必要條件。隨著網絡的不斷發(fā)展，網絡正日益成為人們社會活動的主要場所。正如現實環(huán)境離不開有效的法律規(guī)范一樣，網絡環(huán)境也需要有效的法律規(guī)范，以防止各種糾紛的發(fā)生，并為其中各種糾紛的解決提供依據。由于目前缺乏明確的網絡法律規(guī)范對人們的權利義務關系進行恰當的界定，各種網絡糾紛不斷出現：同時，對網絡糾紛的解決又缺乏明確的法律依據。這種狀況已經成為制約信息網絡健康發(fā)展的重要因素。因此，要防范和解決各種網絡糾紛，促進和保障信息網絡健康發(fā)展，就必須運用法律手段對信息網絡秩序予以規(guī)范。只有這樣，才能使網絡主體行而有據，使司法機關裁而有度。因此，依法規(guī)范和調整信息網絡關系，實現信息網絡秩序的法治化，對防范和解決信息網絡糾紛具有不可或缺的重要作用。
（二）信息網絡秩序的法治化是維護我國網絡主權的重要條件
網絡主權是指國家主權在信息網
絡空間的自然延伸，其主要內容就是國家在網絡空間的行使主權管轄權。在網絡環(huán)境中，由于一國公民的行為空間有了新的擴展，與此相應，國家主權概念也有了新的內涵。
計算機信息網絡是一種全球性的資源共享系統(tǒng)。從總體上說，網絡環(huán)境有利于信息的傳播和實現資源共享，從而對社會的發(fā)展具有巨大的推動和促進作用。信息網絡是一把雙刃劍。它在推動和促進社會發(fā)展的同時，也會被用作危害社會的工具。在網絡環(huán)境和在現實環(huán)境一樣，都存在危害國家安全、破壞社會秩序的行為。一些人利用網絡傳播有害信息，危害國家安全和社會穩(wěn)定。同時，一些西方國家開始憑借其經濟與技術上的優(yōu)勢，在信息網絡中極力推行其政治標準與價值觀，甚至主張“國家主權過時論”，以此達到其危害我國社會秩序、破壞社會穩(wěn)定、實現網絡霸權的目的。因此，依法對網絡空間行使管轄權，已經成為國家主權的重要組成部分。而對信息網絡行使管轄權的主要內容和基本前提就是利用法治手段規(guī)范信息網絡秩序，實現信息網絡秩序的法治化。可見，實現信息網絡秩序的法治化是我國行使對信息網絡的管轄權、維護網絡空間國家主權的客觀需要。
�。ㄈ┬畔⒕W絡秩序的法治化是實現我國社會發(fā)展的重要條件和必要保證
在全球化、信息化、網絡化的今天，計算機信息網絡已成為全球政治、經濟、軍事、文化等諸方面競爭最激烈的領域。誰占領了這一戰(zhàn)略制高點，誰就將在未來全球化的斗爭中掌握主動權。而實現全球化、信息化的基礎在于網絡化。信息網絡化，從硬件上應當包括兩個方面的內容：信息網絡的建設與信息內容的提供。而無論是信息網絡的建設，還是網絡信息的提供，都離不開信息網絡秩序的法治化。因此，實現信息網絡的法治化是實現我國社會快速發(fā)展的重要條件和必要保證。
�。ㄋ模┬畔⒕W絡的法治化是我國依法治國方略在信息時代和網絡空間的重要內容
鑒于信息網絡在全球化、信息化過程中的重要作用，信息網絡必將成為未來人類活動的重要場所。因此，以信息網絡為基礎而形成的各種社會關系，必將成為未來社會關系的重要組成部分。在法治時代，任何重要的社會關系都應納入法律調整的范圍。信息網絡所涉及的社會關系不僅面廣，而且極其重要，信息網絡的健康發(fā)展關系到國家的政治、經濟、軍事等重要方面。如果將信息網絡這類新型的社會關系遺漏于法律制度之外，那么，依法治國原則將是不完整的。信息網絡已經成為當代國際社會斗爭的必爭之地，決不能因為其“新穎”、超越傳統(tǒng)規(guī)則，而任其脫離法制成為“荒蠻”之地。無論信息網絡的發(fā)展多么迅速、涉及面多么廣，它都是人類社會生活的一個新的組成部分，都是人們現實社會關系的延伸。因此，實現信息網絡的法治化，依法規(guī)范信息網絡秩序，使信息網絡健康、持久發(fā)展，應當成為我國依法治國的重要內容。
信息網絡化、信息網絡法治化是全球性的發(fā)展趨勢，是不可回避的歷史進程。為了抓住機遇，取得先發(fā)之勢，各國都非常重視運用法制手段調整、規(guī)范信息網絡關系。盡管世界各國的社會制度、經濟實力、發(fā)展信息網絡先后不同，但在實現信息網絡法治化，依法規(guī)范信息網絡秩序、維護本國的主權和社會價值，促進信息網絡的健康發(fā)展方面，卻是一致的。實際上，全球信息網絡化本身就是伴隨著信息網絡法治化而發(fā)展的。
三、我國信息網絡法治化的現狀及存在的問題
（一）我國信息網絡法治化的現狀
我國目前信息網絡的基本立法方面，除了2001年新修改的版權法涉及了網絡環(huán)境的版權保護問題外，其他領域的基本立法尚不到位，只有少部分行政法規(guī)、部門規(guī)章和司法解釋等。其中，行政法規(guī)主要有：《計算機信息網絡國際聯網暫行規(guī)定》、《電信條例》、《計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》、《商用密碼管理條例》、《互聯網信息服務管理辦法》等。部門規(guī)章主要包括：郵電部發(fā)布的《計算機信息網絡國際聯網出入口信道管理辦法》、《公用計算機互聯網國際聯網管理辦法》、《中國公眾多媒體通信管理辦法》、《電信網間互聯管理暫行規(guī)定》、國務院信息化工作領導小組發(fā)布的《計算機信息網絡國際聯網暫行規(guī)定實施辦法》、《中國互聯網絡域名注冊暫行管理辦法》、《中國互聯網絡域名注冊實施細則》、公安部發(fā)布的《關于加強信息網絡國際聯網信息安全管理的通知》、《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》、公安部關于執(zhí)行《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》中的有關問題的通知、國家保密局發(fā)布的《計算機信息系統(tǒng)國際聯網保密管理規(guī)定》、電子部發(fā)布的《中國金橋信息網公眾多媒體信息服務管理辦法》、中國證監(jiān)會發(fā)布的《網上證券委托暫行管理辦法》、廣電總局頒布的《信息網絡傳播廣播電影電視節(jié)目監(jiān)督管理暫行辦法》、國務院新聞辦公室、信息產業(yè)部《互聯網站從事登載新聞業(yè)務管理暫行規(guī)定》。司法解釋有最高人民法院關于《審理涉及計算機網絡著作權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》等。上述規(guī)定的內容主要涉及的領域包括市場準入、網絡監(jiān)管、信息安全、域名注冊、電子商務、網絡著作權等方面。
�。ǘ┠壳拔覈畔⒕W絡法治化方面存在的主要問題
1.重視網絡技術等硬件的發(fā)展，輕視網絡法治化的觀念比較嚴重。目前，仍有很多人認為只要大力發(fā)展信息網絡技術，就可以保障信息網絡健康發(fā)展，因此，在指導思想上存在重硬件、輕立法的傾向。如不改變這種落后和錯誤觀念，必將有害于我國信息網絡的健康發(fā)展。
2.立法的指導思想和基本原則不明確或存在錯誤認識。目前，在信息網絡立法的指導思想上普遍存在兩種認識：一是認為信息網絡的全球性和技術性特征決定了信息網絡立法具有全球普遍性，因此，簡單移植他國或國際立法即可；二是認為我國現在信息網絡還不夠發(fā)達，立法條件還不成熟或不具備相應的立法條件，應等待時機成熟后進行立法。由于目前國內對信息網絡立法的理論研究嚴重滯后，因此，在信息網絡立法的基本原則問題上，往往存在認識上的不足。
3.立法的層次低而缺乏權威性。由于目前的立法主要屬于行政法規(guī)、部門規(guī)章和司法解釋等，因其立法層次低，故而缺乏權威性。
4.立法缺乏系統(tǒng)性，立法沖突或不協(xié)調的現象嚴重。由于部門立法的立足點多限于某一特定的問題，視野受到很大的限制，因此，立法缺乏系統(tǒng)性。另外，對同一問題住住存在多頭立法，而這些部門之間又缺乏協(xié)調性，因此，立法之間的不協(xié)調乃至相互沖突的現象時有發(fā)生。
5.立法缺位現象嚴重。目前，在電子商務的市場準入與工商管理、信息網絡中的知識產權保護和消費者權益保護、信息網絡中的糾紛管轄與法律適用、電子證據、電子支付、網絡關稅與稅收、電子簽名與認證、網絡數據與隱私保護等方面尚存在立法缺位�？偟目磥恚覈壳暗牧⒎顩r遠不能適應信息網絡健康、快速發(fā)展的客觀需要。
四、實現信息網絡法治化的對策
�。ㄒ唬⿷獜囊婪ㄖ螄膽�(zhàn)略高度看待信息網絡法治化建設
21世紀將是全球化、信息化、網絡化時代。要實現我國的跨世紀戰(zhàn)略目標，使中華民族立于世界民族之林，必須抓住機遇快速發(fā)展我國信息網絡，而信息網絡的健康發(fā)展離不開健全的網絡法制體系。因此，必須把信息網絡立法提升到國家戰(zhàn)略全局的高度來認識它，把信息網絡法治化作為依法治國的重要內容，掃除我國信息網絡發(fā)展的現行法律障礙。
（二）應堅持正確的立法指導思想
一方面，信息網絡的開放性、技術性特征，使得信息網絡立法具有全球普遍性特點；另一方面，每一個國家的信息網絡發(fā)展的不同現狀又決定了其信息網絡立法應有一定的針對性或特殊性。因此，我國在信息網絡立法的指導思想上應遵循信息網絡發(fā)展的客觀規(guī)律，既要從中國的現實情況出發(fā)，又充分借鑒國外立法的先進經驗，建立既具有中國特色又符合信息網絡健康發(fā)展客觀要求的信息網絡法律體系。
（三）在立法體制上，應避免多頭立法、部門立法
我國長期的立法實踐證明：多頭立法和部門立法往往會造成立法主體的諸侯割據，各立法主體在立法時受狹隘的部門利益驅動會造成法律體系的不協(xié)調甚至相互沖突。信息網絡的技術性、開放性特征客觀上要求信息網絡立法的統(tǒng)一性和協(xié)調性。而多頭立法和部門立法的結果必然會因狹隘的部門利益驅動而損害信息網絡立法的統(tǒng)一性和協(xié)調性，進而阻礙信息網絡的健康發(fā)展。因此，我國信息網絡立法應當避免由各地或某一部門立法，而應當由國家統(tǒng)一立法。只有這樣，才符合信息網絡的客觀規(guī)律，才能促進和保障信息網絡的健康發(fā)展。
（四）在我國進行信息網絡立法必須遵循安全原則，鼓勵、促進與引導原則、開放、中立原則，協(xié)調性原則
1.安全原則。所謂安全原則，是指信息網絡立法應充分考慮信息網絡安全的問題，安全是信息網絡健康發(fā)展的生命所在，沒有安全，就沒有信息網絡的存在與健康發(fā)展。安全原則要求信息在網絡中傳輸、存儲、交換等整個過程不被丟失、泄露、竊聽、攔截、改變等，要求網絡和信息應保持可靠性、可用性、保密性、完整性、可控性和不可抵賴性[3]（P2）。網絡的開放性、虛擬性和技術性使得網絡中的信息和信息系統(tǒng)極易受到攻擊，信息安全是社會公眾決定選擇利用網絡的重要的因素。因此，信息網絡立法應堅持安全原則。從國外立法的有關規(guī)定來看，無論是國際立法，還是各國國內立法，莫不以安全為信息網絡立法的基本原則，都是通過規(guī)定電子簽名、電子認證、電子支付等具體制度來保證網絡信息的安全。因此，保證信息網絡安全是各國信息網絡立法的重要使命和應當遵循的基本原則。
2.鼓勵、促進與引導原則。所謂鼓勵、促進、引導原則，是指信息網絡立法應鼓勵和引導社會公眾利用信息網絡進行信息交流和電子商務活動，從而促進電子商務的發(fā)展。21世紀是網絡與電子商務時代，信息網絡將在經濟發(fā)展中起到舉足輕重的作用。但信息網絡的發(fā)展還很不成熟，需要通過法律加以鼓勵、引導、促進。因此，通過立法鼓勵、促進和引導信息網絡的發(fā)展是各國信息網絡立法的基本原則。因此立法從網絡基礎設施建設、與信息網絡相關的技術發(fā)展和技術標準、電子商務稅收、電子商務的市場準入等方面著手鼓勵和促進信息網絡的發(fā)展。由于目前各國信息網絡的發(fā)展水平和社會公眾對信息網絡的認同程度較低，因此政府應擔負起引導職責，從政策、法律上為信息網絡創(chuàng)造良好、寬松的發(fā)展環(huán)境，努力引導企業(yè)和社會公眾積極利用信息網絡。從國外有關的立法政策來看，基本上都是堅持這一立法原則的。
3.開放、中立原則。所謂開放、中立原則，是指信息網絡立法對所涉及的有關范疇應保持開放、中立的立場，而不應將其局限于某一特定的技術形態(tài)，以適應技術快速發(fā)展、變化的實際需要。信息網絡的技術性特征和信息網絡的快速發(fā)展的特點要求信息網絡立法應當保持開放、中立的立場，并具備一定的靈活性，以適應信息技術和信息網絡快速發(fā)展的客觀需要。信息網絡的發(fā)展離不開有關技術的支持，如保障信息網絡安全的電子認證、電子簽名、電子支付制度等都是以密碼技術、信息通信技術和其他相關技術的支持為基礎的�？梢灶A見，在網絡和信息技術飛速發(fā)展的時代，信息網絡的發(fā)展也將日新月異。隨著信息網絡的快速發(fā)展，一些建立在某一特定技術基礎之上的諸如電子簽名、電子認證、數據電文、對稱密鑰加密、非對稱密鑰加密等范疇也將很快過時。如果立法將有關范疇依附于某一特定的技術形態(tài)，而相關技術的不斷發(fā)展將使得建立在先前某一特定技術基礎之上的法律范疇不能適應新技術條件下網絡發(fā)展需要。如經常、不斷地修改法律去適應信息網絡不斷發(fā)展的需要，必將犧牲法律的穩(wěn)定性和連續(xù)性。因此，信息網絡的技術性和快速發(fā)展的特點要求立法對信息網絡所涉及的相關技術和范疇必須采取開放、中立的原則，保持適當的靈活性，以使信息網絡立法能夠適應信息網絡技術和信息網絡自身不斷發(fā)展的客觀需要，防止因立法對特定技術和范疇的偏愛而阻礙信息網絡的發(fā)展。
4.協(xié)調性原則。協(xié)調性原則是指信息網絡立法既要與現行的國內立法相互協(xié)調，又要與國際立法相互協(xié)調，同時還應協(xié)調好信息網絡中出現的各種新的利益關系，如版權保護與合理使用、商標權與域名權之間的沖突、國家對信息網絡的管轄權之間的利益沖突、電子商家和消費者之間的利益平衡關系等。
雖然網絡在一定程度上改變了人們的行為方式，但并沒有徹底改變現行法律所賴以存在的基礎。因此，網絡立法應與現行有關立法相互協(xié)調。網絡的全球性和技術性特征，說明信息網絡立法具有客觀統(tǒng)一性，信息網絡立法的這種客觀統(tǒng)一性要求各國對信息網絡進行立法時應充分考慮到信息網絡立法的國際普遍性，盡量與國際立法相協(xié)調，避免因過分強調立法的國家權力性和所謂的國情而阻礙信息網絡的發(fā)展。另外，沒有社會公眾的廣泛參與，就沒有信息網絡的健康發(fā)展。因此，信息網絡立法也應協(xié)調好電子商家與消費者之間的利益平衡關系，使網絡消費者獲得不低于其他交易形式的保護水平。
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