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式論黑龍江省城市規(guī)劃中的公共參與問題
以往在黑龍江省城市規(guī)劃過程中，市民作為城市的真正主人，僅僅作為抽象數(shù)字而存在著，城市規(guī)劃師編制城市規(guī)劃的主要依據(jù)是決策者的價值觀、生活體驗和傳統(tǒng)的規(guī)劃理論和方法。1986年“人口與城市未來”國際會議巴塞羅那宣言提出：“經(jīng)濟發(fā)展是解決任何城市問題的根本途徑，同時必須采取為全體人民提供均等機會的社會公平政策�！痹谖覈S著《中華人民共和國城市規(guī)劃法》的正式頌布實施及規(guī)劃界對城市規(guī)劃最終是為人民服務(wù)的工作所達成的共識，我省城市規(guī)劃中的公共參與呈現(xiàn)出從宏觀到微觀的多層次、多樣化的蓬勃發(fā)展趨勢。本文僅結(jié)合實際對其現(xiàn)狀特點、存在問題與對策等問題進行了初步的論述和探討。一、黑龍江省各級政府為城市規(guī)劃中的公共參與提供了多種機會
1.1992年6月9日黑龍江省第七屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十七次會議通過的《黑龍江省實施<中華人民共和國城市規(guī)劃法>辦法》（以下簡稱“省法”）中規(guī)定了在城市規(guī)劃制定和實施方面鼓勵公共參與的有關(guān)條款。如在第三章城市規(guī)劃的制定第十三條明文規(guī)定：“編制城市規(guī)劃應(yīng)當廣泛征求有關(guān)部門的意見……”，再如在第四章城市規(guī)劃的實施第二十條明文規(guī)定“城市規(guī)劃經(jīng)批準后，城市人民政府應(yīng)當公布并進行廣泛宣傳�！边@就為全省各城市在編制和實施城市規(guī)劃全過程中引入公共參與提供了法規(guī)依據(jù)。
2. “省法”第十八條明文規(guī)定，縣以上城市總體規(guī)劃審批前，須經(jīng)省城市規(guī)劃技術(shù)鑒定委員會組織技術(shù)鑒定，并向?qū)徟鷻C關(guān)提出技術(shù)鑒定報告。黑龍江省人民政府為此專門成立了以主管城市建設(shè)的副省長為首腦的省城市規(guī)劃技術(shù)鑒定委員會，專門負責征詢各行各業(yè)權(quán)威人士、高層次專家、學(xué)者對縣城以上城市總體規(guī)劃的意見、建議并進行了綜合平衡和技術(shù)審定。90年代初至今開展的黑龍江省70個市、縣城市總體規(guī)劃在省人民政府審批前，均由省城市規(guī)劃技術(shù)鑒定委員會進行評審和審定。
3.黑龍江省及各市人民代表大會的代表、政治協(xié)商會議的委員在定期召開的會議上，每次均有針對城市規(guī)劃的提案和建議。如哈爾濱市人大代表楊明遠研究員提出將哈爾濱建設(shè)成為東北亞重要國際經(jīng)貿(mào)城的建議被省、市政府采納并成為新一輪編制哈爾濱市城市總體規(guī)劃過程中確定哈爾濱城市性質(zhì)的主要內(nèi)容之一。
4.省、市各級人民政府專門設(shè)有人民建議征集制度，征集中有不少關(guān)于城市規(guī)劃的意愿和要求。如聞名中外的世界四大冰雪節(jié)之一的哈爾濱冰雪節(jié)從1985年開始創(chuàng)辦至今已有10多屆。舉辦冰雪節(jié)的創(chuàng)意構(gòu)想來自于哈爾濱人宋勤修題為“冰雪節(jié)及同步運動”的建議。“哈爾濱正處在時代的起飛線上，冰雪節(jié)將是哈爾濱發(fā)展史上的重要里程碑。她不僅是哈爾濱冰雪藝術(shù)、冰雪運動的象征，而且是哈爾濱同步起跑的象征。哈爾濱已有的經(jīng)濟基礎(chǔ)與各種優(yōu)勢同冰雪節(jié)聯(lián)系起來，將構(gòu)成一種特殊的增效運動，將在哈爾濱構(gòu)成‘黃金時空’，并迅速形成多功能大市場”。這一切將為哈爾濱的起飛安上雙翼，使哈爾濱成為具有廣闊發(fā)展前景的國際貿(mào)易城、藝術(shù)城和科技城，成為具有鮮明個性特點的高頻率、快節(jié)奏、多功能的綜合性、開放性、現(xiàn)代化城市，哈爾濱市政府采納了這個建議。筆者之一曾在1991年我為冰雪節(jié)獻計活動中，以題為《開拓優(yōu)化“黃金時代”》一文參與并獲獎。
5.各級市、縣人民政府在編制城市規(guī)劃工作過程中均非常注重運用多種方式，廣泛征求、聽取社會各階層人士的意見和要求。如1993年編制黑河市區(qū)城市總體規(guī)劃過程中市政府曾召開動員大會、座談會、民意測驗、審定會等多種公共參與方式，對該城市總體規(guī)劃編制的各個環(huán)節(jié)進行了公共參與嘗試并取得了較好的效果。
6.許多市、縣政府在城市規(guī)劃編制完成后，采用電視、報刊、廣告、宣傳單等多種方式提倡市民公共參與。如哈爾濱市通過報紙將國務(wù)院批準的城市總體規(guī)劃向全市人民公布，1994年肇東市在城市規(guī)劃法頌布實施紀念日出版�？偨Y(jié)城市編制及執(zhí)法情況并宣傳城市規(guī)劃科普知識。大慶市在《城市規(guī)劃法》頒布實施4周年之際開展城市規(guī)劃知識競賽，大慶高新技術(shù)開發(fā)區(qū)將其總體規(guī)劃圖豎在開發(fā)區(qū)邊緣的廣告牌上向市民宣傳。
二、公共參與在我省城市規(guī)劃工作各環(huán)節(jié)中已均有嘗試
到目前為止，我省在區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城市詳細規(guī)劃、旅游規(guī)劃及城市規(guī)劃專題研究等各類規(guī)劃設(shè)計與研究中均已進行了不同程度的公共參與。
1.在區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃方面。例如黑龍江省城市規(guī)劃設(shè)計研究院在1993－1994年編制《黑龍江省設(shè)市預(yù)測與規(guī)劃》過程中，根據(jù)黑龍江省的實際情況，將影響乃至決定黑龍江省城市發(fā)展?jié)摿Φ某擎?zhèn)現(xiàn)狀綜合發(fā)展水平、城鎮(zhèn)建設(shè)條件、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)域基礎(chǔ)條件三大類18項因素，聘請省內(nèi)外城市規(guī)劃、城市經(jīng)濟、城市地理、城市基礎(chǔ)建設(shè)等方面的著名專家、學(xué)者對評價指標按設(shè)市影響大小進行了排序，在此基礎(chǔ)上取得了各因素的權(quán)重，該項研究在方案構(gòu)思階段和成果階段，還邀請省內(nèi)外專家、學(xué)者進行了評議和技術(shù)鑒定，使黑龍江省設(shè)市預(yù)測與規(guī)劃編制過程能夠獲得定性與定量相結(jié)合的較好效果。政府決策與專家參與協(xié)同，取得國內(nèi)同類成果的領(lǐng)先水平。
2.在城市總體規(guī)劃方面。例如在1993年編制黑河市區(qū)城市總體規(guī)劃過程中，以民意測驗的方式了解到廣大市民對黑河市的發(fā)展戰(zhàn)略目標、近期建設(shè)重點、舊城改造原則、城市特色、重點保護建筑、加深城市規(guī)劃管理等方面的諸多意見和想法，公共參與為我國首批沿邊開放城市黑河市新一輪城市總體規(guī)劃的編制成功奠定了堅實的基礎(chǔ)。
3.在城市規(guī)劃專項設(shè)計方面。如黑龍江省城市規(guī)劃設(shè)計研究院在1992年編制中國油都大慶市中心城總體規(guī)劃中，針對城市景觀特色專題規(guī)劃問題，主要通過發(fā)放問卷的形式進行調(diào)查，對幫助規(guī)劃人員了解大慶人心目中的城市形象觀起到了較大作用。
又如1994年黑河市環(huán)城東路詳細規(guī)劃針對這段主要交通干道現(xiàn)存問題與規(guī)劃意向?qū)κ忻襁M行了民意調(diào)查，取得了寶貴的第一手資料。
再如，1997年哈爾濱市中央大街改造保護規(guī)劃編制過程中通過電視、報紙、向市民宣傳，許多市民積極參與了對規(guī)劃方案提出寶貴意見，獲得了不少市民的心聲。
4.在旅游規(guī)劃方面。例如在1994年黑龍江省城市規(guī)劃設(shè)計研究院在黑龍江省杜爾伯特蒙古族自治縣域旅游規(guī)劃中開展了有關(guān)旅游需求意向的調(diào)查和分析。旅游者的興趣點應(yīng)作為旅游開發(fā)的重點，但這種研究屬于社會心理學(xué)的范疇，以前研究者較少。為了更好地了解旅游者的需求意向，規(guī)劃師在哈爾濱市、齊齊哈爾、大慶市進行了針對杜爾伯特縣域旅游規(guī)劃的民意調(diào)查。
我國目前的旅游形式以觀光型旅游為主，根據(jù)民意調(diào)查的結(jié)果看，大多數(shù)城市居民仍傾向于這種旅游形式，但調(diào)查結(jié)果還表明這樣一個事實：城市居民中已經(jīng)有了較強的度假需求，一旦帶薪假期出現(xiàn)，度假旅游將成為旅游需求中的重要組成部分。
根據(jù)在杜爾伯特旅游的最大客源地大慶市的調(diào)查結(jié)果分析，大多數(shù)城市居民在五日工作日工作制休息的兩天內(nèi)愿意出行（占調(diào)查總數(shù)據(jù)和92.3%，下同），其間外出旅游的距離多愿意在乘車2－4小時的距離以內(nèi)(45%)，這樣既可以脫離喧囂的城市，又不至于影響下一周的工作。
大多數(shù)城市居民愿意以家庭為單位外出旅游(48.3%)，其次為集體旅游(31.7%)。旅游者大多愿意充分利用每周休息的兩天時間進行旅游活動（56.7%）。
調(diào)查的結(jié)果表明，城市居民去杜爾伯特旅游的興趣點著眼于“新”、 “奇”、 “野”，并強調(diào)一定的參與性。旅游項目中較受歡迎的有蒙古族的文化和生活方式(68.3%)、美麗的草原風(fēng)光(61.7%)、獨特的沙地景觀(70%)、壯觀的冰上捕魚(53.3%)；最受歡迎的活動有騎馬(55%)、游泳(43.3%)、垂釣(55%)、射箭(46.7%)等；旅游者對于蒙古族特色的食品(66.7%)、野味燒烤(85%)和連環(huán)湖魚宴(45%)等美食也表示較濃厚的興趣。久居城市的人，對于杜爾伯特清新的空氣也很向往(56.7%)。
在民意調(diào)查中，我們還對旅游業(yè)中的一些配套項目進行了調(diào)查。旅游紀念品中，較受歡迎的有土特產(chǎn)品(53.3%)、蒙古族工藝品(40%)、葦制紀念品(38.3%)、紀念章(26.7%)等，從中可以反映出我國居民的消費水平。在住宿接待設(shè)施中人們?nèi)源嬖讷C奇心理，蒙古包(55%)、水上旅館(35%)較受歡迎，而一般旅館(30%)仍將作為主要接待設(shè)施。在旅游區(qū)內(nèi)部的交通工具，裝飾馬車(56.7%)、騎馬(46.7%)較傳統(tǒng)的汽車(23.3%)、三輪車(5%)等更受人們青睞。
5.在一些城市規(guī)劃專項研究方面，也有一些公共參與的嘗試。
如哈爾濱市城市規(guī)劃設(shè)計研究院1996年11月完成的市科學(xué)技術(shù)委員會下達的軟科學(xué)課題《哈爾濱市城市特色塑研究》，針對哈爾濱市城市景觀風(fēng)貌有關(guān)問題進行了市民問卷調(diào)查，公共參與結(jié)果如下。
公眾參與城市規(guī)劃 建設(shè)好未來哈爾濱
市民問卷調(diào)查結(jié)論 序號 問 題 選 擇 項 結(jié) 果
序號 問 題 選 擇 項 結(jié) 果 1 提到哈爾濱市，您首先想到的是什么？ A.松花江 B.冰雪節(jié) C.火車站D.防洪紀念塔 E.近代建筑F.太陽島 G.老街區(qū) H.其它方面 A、B、F、D 2 您認為哈爾濱市哪些景物景有特色？ A.樺花江綠帶 B.太陽島公園C.中央大街 D.火車站 E.冰雪活動F.其它 C、E、A、B 3 您認為沿江哪些景色最好？ A.松花江大橋 B.斯大林公園C.太陽島公園 D.道外公園 E.防洪紀念塔 F.鐵路江上俱樂部 C、E、A、B 4 哈爾濱應(yīng)該發(fā)展和建設(shè)成什么樣的城市？ A.冰雪風(fēng)光城市 B.國際貿(mào)易型城市C.工業(yè)城市 D.旅游城市 E.中西合壁的歐式風(fēng)格城市 F.現(xiàn)代化高樓城市 B、A、D、E 5 您最喜歡啊些建筑？ A.現(xiàn)代高層建筑 B.歐式建筑 C.有特點的多層建筑 D.其它高層 B、C、A 6 您最喜歡哪些高層建筑 A.沿江革高層建筑 B.中心區(qū)革高層建筑 C.機場新區(qū)革高層建筑 D.其它高層 B、A、C 7 您認為哪個區(qū)環(huán)境意好或最差 好：南崗區(qū) 道里區(qū)區(qū) 動力區(qū)
差：太平 道外 8 節(jié)假日您經(jīng)常去啊些地方休閑 江邊 公園 9 您經(jīng)常去何處購物 百貨商店 批發(fā)市場 10 您喜歡的城市雕塑 （1）沒有 （2）天鵝 （3）防洪紀念塔 11 您對城市建設(shè)方面有哪些建議？ （1）增加綠化 （2）加強街道建設(shè) （3）完善小區(qū)建設(shè)
另外我省規(guī)劃界還針對城市規(guī)劃中公共參與問題進行了初步的研究與探索，如曾在《試論市（縣）域規(guī)劃十大問題》、《關(guān)于小城市規(guī)劃中市民參與的若干斷想》（1991年）等論文中有所涉獵。
三、黑龍江省城市規(guī)劃中公共參與的主要功能、問題與對策
1.當前我省城市規(guī)劃中公共參與的主要功能評估。
城市規(guī)劃中的公共參與，是城市市民以幫助、評判等多種方式參與編制城市規(guī)劃的任何一個過程，城市市民參與具有層次性，其最基本的層次是對規(guī)劃的活動的輿論作用，最高級的層次為市民親自參加城市規(guī)劃編制和實施的全過程，即真正意義上的人民城市人民規(guī)劃、人民建設(shè)和人民管理。
我省城市規(guī)劃中公共參與的初步嘗試尚處在起步階段，其在提高全社會對城市規(guī)劃重要性的認識、調(diào)動廣大市民積極參與城市規(guī)劃全過程等方面已初步起到了積極的促進和牽動作用，對某些規(guī)劃項目的設(shè)計與研究，較好地體現(xiàn)了民主決策的作用，市民的積極參與為規(guī)劃方案增加了更切實、更充分的依據(jù)。在上述公共參與實例中市民的熱情和積極性出乎規(guī)劃人員的預(yù)料，僅如在黑河市總體規(guī)劃和黑河市環(huán)城東路詳細規(guī)劃中多位市民的意見、呼聲足以證明這一點詳見附表。黑河市總體規(guī)劃民意測驗下發(fā)800項問卷，收回764張，回收率高達95.5%。
附表 黑河市環(huán)城東路詳細規(guī)劃部分民意匯總表（1994年8月） 部分被調(diào)查市民 請您簡您簡單談?wù)剬Νh(huán)城路今后發(fā)展的建議及設(shè)想 083號市民（一位52歲的干部） 黑河市環(huán)城路是唯一一條環(huán)繞黑河的寬馬路，它應(yīng)該是集貿(mào)易、金融、旅游為一體，具有黑河特色的代表路，目前，由于新建路兩旁總體設(shè)想尚未完成，尤其感到有些路段還不完善，甚至行走都困難，一些垃圾無準確堆放點，全部暴露在眾目睽睽之下，該道與寬闊 的環(huán)路極不相稱，另外，環(huán)路比較寬，主要路口應(yīng)該設(shè)交通燈，以便行車、行人安全。 047號市民（一位教師進修學(xué)校的副校長） 市政及規(guī)劃部門去年以來對環(huán)城路投入了大量的資金進行改造，是造福于黑河百姓的一件大好事。我們非常高興，今后的設(shè)想是：1、路兩側(cè)要進行綠化、美化、花園化。2、要盡快解決客運站至農(nóng)科研一段路面的改造。3、路兩側(cè)盡量少建、少批門市房，以影響市容、市貌。4、要能在該路的幾個主要交叉口建大化壇更好些，或增加此有教育意義的雕塑。 073號市民 應(yīng)按環(huán)城路原規(guī)劃建設(shè)寬度和路兩旁的綠化搞好路兩側(cè)衛(wèi)生和新建簡易房，影響路面的寬度和市容要盡快解決。為了保持環(huán)城路面干凈，公園路是土道，下雨天往環(huán)城路沾泥還難以行人。 082號市 環(huán)城路是目前黑河最寬的一條大街，應(yīng)當把它建成最繁華的地段、除交通外，應(yīng)是商業(yè)中心，共中包括購物、金融、旅游、娛樂等公共設(shè)施，另外環(huán)城路要改一個更合適的名字，目前的叫法是老黑河城區(qū)的一種歷史叫法，現(xiàn)在的黑河環(huán)城路還不知在哪里。 085號市民（一位環(huán)保局干部） 環(huán)城路應(yīng)是以交通為主的城市干道，為了防止灰塵，保護對環(huán)境的污染，應(yīng)在路兩側(cè)設(shè)置綠化帶，在住宅小區(qū)內(nèi)設(shè)街心公園、綠地等，建筑應(yīng)新穎，不能千篇一律，多發(fā)展公用建筑，少建工廠及大商場、大娛樂場所，建筑間距要適當開闊，防止見縫扎樓，盡量給城市居民造成一條優(yōu)雅安靜、和諧的居住和生活環(huán)境，成為我市最美、最少污染的城市道路。 014號市民（一位33歲的工程師） 對環(huán)城路要重新審查和修訂各項基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，是否適合今后一定時期內(nèi)黑河城市發(fā)展的要求，不能權(quán)大于《規(guī)劃法》。為做好這項工作，建議成立一個由規(guī)劃局牽頭、有城建、郵電、電力、交通等部門的領(lǐng)導(dǎo)，對城建工作有建樹的工程技術(shù)人員和專家參加的城市建設(shè)咨詢謀機構(gòu)，在市政府領(lǐng)導(dǎo)的主持下，審查規(guī)劃和實施方案，并對實施情況進行監(jiān)督檢查和指導(dǎo)，建立穩(wěn)定的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，專款專用，動員全市人民改造和美化自己的工作、生活環(huán)境，提倡和堅持＂人民城市人民建＂的方針，組織全市的機關(guān)、企事業(yè)單位、街道、居民委、分片包干整修巷道、清險垃圾。
適當集資興建一些投資少、見效快、人人受益的項目，如小型園庭綠地、種花種草等。
2.我省城市規(guī)劃中的公共參與存在的主要問題。
鑒于我省城市規(guī)劃中的公共參與在總體上仍處于最基本的輿論作用層次上，我省城市規(guī)劃中的公共參與還存在諸多問題亟待解決。首先，在對公共參與重要性的認識上和城市規(guī)劃學(xué)知識的普及上尚欠高度重視，隨著日益深入的改革和多元化的規(guī)劃實踐，已經(jīng)不斷顯，缺乏公共參與的規(guī)劃，其依據(jù)往往是不充分的，沒有充分的公共參與城市規(guī)劃要想很好地滿足市民的多元化需求是難以想象的，更難提供市民創(chuàng)造和實現(xiàn)自我價值在家園規(guī)劃建設(shè)方面的理想和抱負；其次在公共參與機會方面，尚不能覆蓋規(guī)劃工作的各個環(huán)節(jié)，當前往往是規(guī)劃編制單位和規(guī)劃師在尋求規(guī)劃依據(jù)時，以民意測驗方式居多進行公共參與，在“Ａ調(diào)查－Ｂ分析－Ｃ規(guī)劃成果－Ｄ評估－Ｅ反饋”這一開放性的規(guī)劃循環(huán)圈模式中，大都處在Ａ調(diào)查環(huán)節(jié)上；第三，在參與組織機構(gòu)與制度方面，尚不夠健全。當前尚缺乏有效組織公共參與的機構(gòu)和定期公共參與的機會,公共參與往往隨規(guī)劃項目而一事一議,具有一定的隨意性和盲目性;第四在公共參與科學(xué)研究方面,尚缺乏深入系統(tǒng)研究,亟待吸收國內(nèi)外有關(guān)城市規(guī)劃中公共參與的經(jīng)驗和教訓(xùn)。
3.當前我省城市規(guī)劃中公共參與的主要對策。
首先要通過各種輿論宣傳導(dǎo)向，進一步宣傳市民公共參與對于促進市場經(jīng)濟條件下追求效率和公平的城市規(guī)劃成功重要意義的認識，進一步普及城市規(guī)劃科學(xué)知識，不斷增強社會各界自覺主動貫徹人民城市人民建的主動性和自覺性；其次要進一步創(chuàng)造我省城市規(guī)劃中公共參與的多種機會，使廣大市民與規(guī)劃師和決策者能共同進行不斷討論、商議、評估、選擇等活動，進一步完善公共參與的機制；第三，應(yīng)進一步建立健全我省城市規(guī)劃中公共參與的組織機構(gòu)，使市民之間形成交流網(wǎng)絡(luò)，彼此可以發(fā)展?jié)摿�、啟發(fā)心智、增強城市規(guī)劃社會意識的責任感，使規(guī)劃師得以了解和把握市民的特殊意識和價值觀，從而準確把握住規(guī)劃所必須的歷史、文化等地域資源，可以使市長等決策者充分體察民情和規(guī)劃方案的科學(xué)性，從而為科學(xué)決策和民主決策奠定堅實的基礎(chǔ)；第四，要進一步加強我省城市規(guī)劃公共參與的科學(xué)研究，根據(jù)國際城市化的大趨勢及現(xiàn)代城市規(guī)劃對人的尊重、對自然的尊重、對歷史文化的尊重等可持續(xù)發(fā)展的新需求，借鑒省內(nèi)外、國內(nèi)外公共參與的成功經(jīng)驗，不斷創(chuàng)造可持續(xù)性的公共參與機會，以進一步發(fā)揮公共參與的多功能作用。
參考文獻
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