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市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政監(jiān)督初探
一、堅(jiān)持財(cái)政監(jiān)督的職能不動(dòng)搖在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展過(guò)程中，如何認(rèn)識(shí)財(cái)政監(jiān)督職能的重要作用，如何調(diào)整財(cái)政監(jiān)督職能的定位，如何轉(zhuǎn)變財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，是擺在理論界和實(shí)踐工作者面前的一個(gè)重要課題。
在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政監(jiān)督主要以行政監(jiān)督為主，通過(guò)行政法規(guī)的制定和檢查，監(jiān)督行政事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)財(cái)政資金的運(yùn)行和財(cái)務(wù)活動(dòng)的進(jìn)行以及財(cái)政政策、會(huì)計(jì)制度的執(zhí)行。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，使財(cái)政監(jiān)督具有了新的內(nèi)容，它既要體現(xiàn)以國(guó)家為主體財(cái)政分配關(guān)系的監(jiān)督要求，也要反映以價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為特點(diǎn)、多種分配形式并存的監(jiān)督要求。一方面社會(huì)主義國(guó)家的分配性質(zhì)，要求對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，通過(guò)國(guó)家分配政策、財(cái)務(wù)制度以及相關(guān)法規(guī)的頒布，反映社會(huì)主義國(guó)家為主體的分配關(guān)系。同時(shí)，多種所有制形式的存在，要求通過(guò)私營(yíng)、外資、合資企業(yè)的監(jiān)督，維護(hù)按要素分配形式為補(bǔ)充的分配運(yùn)行秩序。另一方面，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求財(cái)政監(jiān)督要反映價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，轉(zhuǎn)變財(cái)政監(jiān)督方式和監(jiān)督手段，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律方法監(jiān)督地方、部門(mén)行政事業(yè)單位和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使其收支行為、分配方式、資金營(yíng)運(yùn)、上交利稅符合國(guó)家財(cái)政政策和市場(chǎng)準(zhǔn)則，保證社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政分配的正常運(yùn)行，維護(hù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序。
社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，改變了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下國(guó)家財(cái)政在收支過(guò)程中統(tǒng)收統(tǒng)支、大包大攬，不講經(jīng)濟(jì)效益的指令性分配方式。國(guó)家財(cái)政分配出現(xiàn)了三個(gè)轉(zhuǎn)變，一是中央財(cái)政與地方財(cái)政在分配方式上變統(tǒng)收統(tǒng)支分配體制為明確事權(quán)、劃分稅種、確定收支的分稅制機(jī)制。二是在國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人的分配關(guān)系上，變單一按勞分配方式為以按勞分配為主體，按要素分配為補(bǔ)充的分配體制。三是在國(guó)家財(cái)政部門(mén)與其他政府部門(mén)的分配關(guān)系上，變預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外分配雙軌制為逐漸向預(yù)算內(nèi)單軌分配轉(zhuǎn)變。財(cái)政監(jiān)督也從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下事無(wú)巨細(xì)、一統(tǒng)到底的直接監(jiān)督，變?yōu)橐婪ūO(jiān)督和間接監(jiān)督，通過(guò)《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《稅收征管條例》等財(cái)政法規(guī)，監(jiān)督財(cái)政部門(mén)內(nèi)預(yù)算編制情況和預(yù)決算執(zhí)行情況，監(jiān)督稅務(wù)部門(mén)稅收征管、匯集、解繳情況、納稅對(duì)象的完稅情況，以及各財(cái)政部門(mén)非稅性財(cái)政收入收繳上解和使用情況。并通過(guò)社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督企事業(yè)單位資產(chǎn)運(yùn)行過(guò)程和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)活動(dòng)，維護(hù)國(guó)家所有者權(quán)益和企業(yè)出資人利益，為建立現(xiàn)代企業(yè)制度提供保障�？梢�(jiàn)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的復(fù)雜性和多樣性，對(duì)財(cái)政監(jiān)督提出了更高的要求，使財(cái)政監(jiān)督更加必要。
二、財(cái)政監(jiān)督職能的定位
財(cái)政監(jiān)督是對(duì)各項(xiàng)財(cái)政資金進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)督，寓監(jiān)督于整個(gè)管理之中。它包括以下幾層意思：第一，專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)要和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)合理分工，專(zhuān)司監(jiān)督的部門(mén)應(yīng)該牽頭抓總，對(duì)整個(gè)財(cái)政監(jiān)督工作、檢查工作安排部署。第二，各業(yè)務(wù)部門(mén)要按照監(jiān)督部門(mén)的要求進(jìn)行監(jiān)督。這要研究專(zhuān)司監(jiān)督部門(mén)和業(yè)務(wù)部門(mén)分工到什么程度，怎樣分合適。第三，正確運(yùn)用檢查的權(quán)力，對(duì)各種資金進(jìn)行監(jiān)督檢查。事后要有核準(zhǔn)報(bào)告制度，要由監(jiān)督部門(mén)對(duì)報(bào)告進(jìn)行審查、認(rèn)可，使監(jiān)督寓于管理之中，通過(guò)各項(xiàng)業(yè)務(wù)制定合適的規(guī)章制度。第四，體現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督的功能。結(jié)合支出管理體制改革，改造傳統(tǒng)的支出體系和信息系統(tǒng)。在支出改革過(guò)程中，必然要觸動(dòng)傳統(tǒng)的模式，舊的方法不行了，新方法要建立。在這個(gè)過(guò)程中，財(cái)政監(jiān)督部門(mén)要發(fā)揮作用，要使每個(gè)制度建立的時(shí)候，就考慮到監(jiān)督的職能，在新的管理體系和信息系統(tǒng)中資源共享，數(shù)據(jù)透明，預(yù)算確定下來(lái)后，必須進(jìn)入信息系統(tǒng)，執(zhí)行到什么程度，授權(quán)限于哪些人，在關(guān)鍵處行使監(jiān)督職能。
三、轉(zhuǎn)變財(cái)政監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制
在財(cái)政管理由直接管理向間接管理、微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，及時(shí)轉(zhuǎn)變財(cái)政監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制更具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
1.改變過(guò)去傳統(tǒng)的單一的財(cái)政監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督對(duì)象，把對(duì)執(zhí)法部門(mén)的監(jiān)督檢查與對(duì)企業(yè)、單位的監(jiān)督檢查放到同等重要位置。必須從傳統(tǒng)的以企業(yè)財(cái)務(wù)收支為主要對(duì)象的監(jiān)督模式，轉(zhuǎn)換為充分運(yùn)用財(cái)政部門(mén)綜合管理財(cái)政收支的職責(zé)特點(diǎn)，在開(kāi)展對(duì)企業(yè)執(zhí)行財(cái)會(huì)制度和預(yù)算收入解繳情況監(jiān)管的同時(shí)，把工作重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到本級(jí)預(yù)算收入、劃分、留解、退付的監(jiān)督上來(lái)。
2.由重收入監(jiān)督轉(zhuǎn)變到收支并重上來(lái)。通過(guò)財(cái)政收入監(jiān)督，可以達(dá)到增加收入，防止財(cái)政收入流失的目的。但財(cái)政支出方向是否正確、資金使用效益如何，有無(wú)擠占挪用現(xiàn)象等，都關(guān)系到財(cái)政職能的發(fā)揮，關(guān)系到社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。因此，新形勢(shì)下的財(cái)政監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，必須逐步建立從財(cái)政預(yù)算支出的申報(bào)、撥付到使用過(guò)程的跟蹤監(jiān)督機(jī)制。
3.由事后監(jiān)督為主向事前、事中、事后的綜合監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變。沒(méi)有事前、事中監(jiān)督，根本談不上監(jiān)督體系建設(shè)。必須有一套辦法規(guī)定，由專(zhuān)司監(jiān)督的部門(mén)利用其所處的地位和職權(quán)來(lái)調(diào)動(dòng)所有業(yè)務(wù)科室，對(duì)這套辦法進(jìn)行檢查。
4.要從大檢查突擊性監(jiān)督向日常全方位監(jiān)督轉(zhuǎn)變。十幾年的大檢查形成了一套有效的工作方法，但帶有突擊性質(zhì)，并且檢查對(duì)象多是企業(yè)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政工作的中心是以管理為主，因此，財(cái)政監(jiān)督要轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式，逐步由突擊檢查轉(zhuǎn)到日常全方位的監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督不只是簡(jiǎn)單的查，要查、督并重，甚至監(jiān)督應(yīng)該更重要。重點(diǎn)不再是企業(yè)，而應(yīng)是財(cái)政資金，真正形成日常監(jiān)督與專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督檢查相結(jié)合的財(cái)政監(jiān)督工作新格局。
5.由監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)變到監(jiān)督服務(wù)。財(cái)政監(jiān)督要徹底改變過(guò)去那種只重檢查，不重管理，只重收繳，不重整改，監(jiān)督檢查與管理服務(wù)相脫節(jié)的做法。變單純的監(jiān)督檢查為監(jiān)督服務(wù)，寓服務(wù)于監(jiān)督之中，把監(jiān)督檢查與建章立制、堵塞漏洞結(jié)合起來(lái)，達(dá)到為加強(qiáng)財(cái)政管理服務(wù)、為財(cái)政中心工作服務(wù)的目的。
6.從對(duì)外為主向?qū)?nèi)為主轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。財(cái)政部門(mén)手中的“財(cái)權(quán)”決定了有必要在內(nèi)部建立起強(qiáng)有力的自我約束機(jī)制，包括自身隊(duì)伍建設(shè)，制度規(guī)定的建設(shè)，行使內(nèi)部審計(jì)職能，提高工作透明度、規(guī)范自身行為。內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)該做好內(nèi)部審計(jì)、專(zhuān)項(xiàng)檢查和離任審計(jì)。
四、堅(jiān)持財(cái)政監(jiān)督職能，必須加強(qiáng)法制建設(shè)
堅(jiān)持財(cái)政監(jiān)督，健全財(cái)政職能，確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行，就必須加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)。依法理財(cái)氛圍越好，財(cái)政監(jiān)督職能越能得到充分發(fā)揮。
借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，層層設(shè)立進(jìn)入政府“內(nèi)閣”的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督職能，提高監(jiān)督執(zhí)法公正性的組織措施。目前，機(jī)構(gòu)改革正在進(jìn)行，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)要保留，并應(yīng)按照財(cái)政部的模式成立財(cái)政監(jiān)督局。財(cái)政監(jiān)督局業(yè)務(wù)上歸口財(cái)政局，對(duì)外作為獨(dú)立的執(zhí)法主體。
要通過(guò)一系列法規(guī)和制度的制定，一系列監(jiān)督辦法的健全和完善，構(gòu)建起政府財(cái)政監(jiān)督體系，使之規(guī)范化、科學(xué)化、法制化。首先，要建立以會(huì)計(jì)信息質(zhì)量抽查公告為突破口，年度會(huì)計(jì)報(bào)表注冊(cè)會(huì)計(jì)師、審計(jì)師審查為基礎(chǔ)，國(guó)有大型企業(yè)會(huì)計(jì)主管委派為依據(jù)的企業(yè)會(huì)計(jì)監(jiān)督制度。建立健全基本建設(shè)支出預(yù)算編制制度和投資效益分析報(bào)告制度，國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估和產(chǎn)權(quán)責(zé)任制度，社會(huì)保障資金征收、使用、管理制度，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督制度，預(yù)算外資金征收、使用和專(zhuān)戶儲(chǔ)存等會(huì)計(jì)監(jiān)督管理制度，建立財(cái)政重點(diǎn)支出預(yù)算審定、資金撥付、安排使用全過(guò)程追蹤問(wèn)效、考核評(píng)估監(jiān)督制度，使財(cái)政監(jiān)督有章可循
、有法可依。其次，要加快對(duì)違章違紀(jì)責(zé)任追究制度的建立。根據(jù)《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》等財(cái)政稅收法規(guī)的要求，對(duì)企業(yè)內(nèi)部、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)及政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)的違紀(jì)、瀆職行為進(jìn)行追究，要對(duì)直接責(zé)任人和單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行處理，并通過(guò)新聞曝光，行政、法律責(zé)任的追究，有效制止違法違紀(jì)行為，使各種法規(guī)制度得到有效的貫徹執(zhí)行，真正起到約束作用，維護(hù)國(guó)家制度和法律的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。最后，要建立政府管理部門(mén)的綜合監(jiān)督體系，發(fā)揮綜合監(jiān)督功能。一是財(cái)政監(jiān)督部門(mén)要與政府其他監(jiān)督部門(mén)之間明確劃分職責(zé)權(quán)限，合理分工，避免工作中的重復(fù)和推諉現(xiàn)象。財(cái)政部門(mén)要協(xié)同審計(jì)、稅務(wù)、人民銀行、證券監(jiān)管等部門(mén)，有效協(xié)調(diào)、相互配合，通過(guò)年度工作會(huì)議，協(xié)商、分配監(jiān)督檢查的重點(diǎn)和部門(mén)，調(diào)整修補(bǔ)監(jiān)督檢查計(jì)劃，明確責(zé)任和范圍，提高監(jiān)督的質(zhì)量和效果。二是財(cái)政監(jiān)督部門(mén)要協(xié)調(diào)好財(cái)政內(nèi)部各職能部門(mén)的職責(zé)權(quán)限。財(cái)政部門(mén)各業(yè)務(wù)處室作為財(cái)政管理部門(mén)，擔(dān)負(fù)著所分管財(cái)政資金的分配、使用、效益的監(jiān)督任務(wù)，因而各主要業(yè)務(wù)處室要承擔(dān)起監(jiān)督的主要職責(zé)，專(zhuān)職監(jiān)督部門(mén)主要協(xié)調(diào)與外部的監(jiān)管關(guān)系，并配合業(yè)務(wù)處室對(duì)系統(tǒng)內(nèi)部資金分配、撥付、使用情況進(jìn)行監(jiān)督，形成高層次、多角度的宏觀財(cái)政監(jiān)督體系，行使財(cái)政綜合監(jiān)督的職能，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和穩(wěn)定增長(zhǎng)
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