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“三農(nóng)”問(wèn)題困擾下的中國(guó)鄉(xiāng)村治理
一、村民自治、地方權(quán)威與利益共同體
自80年代人民公社解體以來(lái)，中國(guó)鄉(xiāng)村治理基本上實(shí)行了鄉(xiāng)級(jí)基層政府加村級(jí)自治和民主選舉的治理模式。一種長(zhǎng)期流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，鄉(xiāng)村自治和基層民主選舉推動(dòng)了鄉(xiāng)村民主化的進(jìn)程，并對(duì)中國(guó)政治民主化和農(nóng)村政治穩(wěn)定有著積極的影響。最近有學(xué)者仍然認(rèn)為，由于憲法和法律有關(guān)村民自治的制度安排，國(guó)家的行政權(quán)力被限制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，村民委員會(huì)授權(quán)主體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)向村級(jí)社區(qū)的選民，這意味著以“命令—服從”為特征的傳統(tǒng)國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系模式開(kāi)始瓦解，國(guó)家在農(nóng)村的行動(dòng)方式開(kāi)始法制化、契約化和政策化。因此，村民委員會(huì)實(shí)際上扮演了農(nóng)村社會(huì)“自組織”的角色，成為農(nóng)村社會(huì)與國(guó)家談判的代理人，從而降低了農(nóng)村社會(huì)與國(guó)家的交易成本，自然也增加了農(nóng)村的政治穩(wěn)定。
然而，關(guān)于村民自治是否改變了農(nóng)村治理模式的問(wèn)題一直存在著爭(zhēng)論。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)一度圍繞農(nóng)民的政治素質(zhì)和國(guó)家干預(yù)的問(wèn)題。一種觀點(diǎn)認(rèn)為?由于村民和政府對(duì)于民主政治的知識(shí)極其缺乏，以及政府對(duì)自治和基層選舉的普遍干預(yù)，“鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)將是很不規(guī)范的，就眼下而言，對(duì)大部分落后鄉(xiāng)村的民主自治制度不能估計(jì)過(guò)高。”另有學(xué)者則通過(guò)自治組織產(chǎn)生的內(nèi)生性和外生性原因的比較，認(rèn)為現(xiàn)在的鄉(xiāng)村自治組織及主要的自治規(guī)則以及包括直接選舉制在內(nèi)的一套民主制度，基本起源于國(guó)家力量的示范和引導(dǎo)，而不是單純的自主發(fā)展的結(jié)果，本身并不一定能單獨(dú)標(biāo)示鄉(xiāng)村的自治性和自治程度，村民自治仍是國(guó)家力量推動(dòng)的結(jié)果。因此，基于鄉(xiāng)政府對(duì)村級(jí)組織的控制力和黨支部凌駕于村委會(huì)之上的實(shí)際事實(shí)，“國(guó)家不是縮小了在農(nóng)村的控馭范圍，而是改變了對(duì)村落的控馭方式——至多是在改變經(jīng)濟(jì)控馭方式的同時(shí)，減少了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)的過(guò)多和過(guò)于直接的介入。”也有學(xué)者對(duì)村民自治形成中的政府的干預(yù)持較為積極的觀點(diǎn)。如徐勇在對(duì)四川達(dá)川市村民自治示范活動(dòng)的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)市政府在村民自治建構(gòu)中扮演了非常重要的角色，發(fā)揮了啟動(dòng)、動(dòng)員、引導(dǎo)、推動(dòng)和規(guī)范等五大功能，并取得很好的效果。因此，他認(rèn)為不要根據(jù)一般經(jīng)驗(yàn)和傳統(tǒng)理論來(lái)評(píng)價(jià)中國(guó)的基層民主進(jìn)程，中國(guó)的民主化進(jìn)程得以在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為落后的農(nóng)村取得出乎意料的成就，與執(zhí)政黨和政府扮演的積極主動(dòng)角色密切相關(guān)。不過(guò)，當(dāng)涉及到村民自治和基層民主對(duì)中國(guó)政治發(fā)展前景影響的時(shí)候，多數(shù)學(xué)者則持審慎的態(tài)度展望。村民自治在一定程度上改變了過(guò)去國(guó)家政治行政權(quán)力對(duì)農(nóng)村的超強(qiáng)控制，隨著村民自治實(shí)踐的日益推廣和規(guī)范，農(nóng)村社會(huì)各種力量也將重新調(diào)整，村民自治組織、宗族組織以及黨組織都將面臨組織功能的轉(zhuǎn)換。但是，直接選舉的層級(jí)向上提升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)踐仍然有許多的制約和阻力。那種期望在縣、省以及全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行直接選舉的愿望恐怕是過(guò)于超前，這種可能性至少被認(rèn)為還需要一段相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。
如果僅從鄉(xiāng)村民主發(fā)展的一般性理念為取向來(lái)審視中國(guó)鄉(xiāng)村自治和民主選舉的問(wèn)題容易流于觀點(diǎn)之爭(zhēng)，那么，從鄉(xiāng)村政治權(quán)威的建構(gòu)以及與本土社會(huì)利益之間的關(guān)系入手來(lái)考察問(wèn)題，也許更具有理論分析上的意義。當(dāng)我們談?wù)摯迕褡灾蔚臅r(shí)候，其本源的議題所涉及的是在國(guó)家政治體系中鄉(xiāng)村地方社會(huì)在一定范圍區(qū)域內(nèi)實(shí)行一定程度的自主決策和自我管理的權(quán)利。這種權(quán)利的體現(xiàn)實(shí)際上涉及到兩個(gè)彼此相關(guān)的基本問(wèn)題，即鄉(xiāng)村地方自治體在與國(guó)家權(quán)威的關(guān)系中如何劃分自主權(quán)以維護(hù)自治體內(nèi)部共同利益，以及自治體政治權(quán)威以什么方式產(chǎn)生與運(yùn)行。
村民自治在鄉(xiāng)村共同利益保護(hù)方面一直起著重要的作用。在傳統(tǒng)社會(huì)，地方利益保護(hù)主要通過(guò)建立在地方權(quán)威和習(xí)慣法基礎(chǔ)上的地方利益共同體來(lái)實(shí)現(xiàn)。地方權(quán)威的建構(gòu)主要與內(nèi)部共同利益相關(guān)聯(lián)，而與國(guó)家政權(quán)的官府權(quán)威相分離。在中國(guó)進(jìn)入現(xiàn)代化過(guò)程之后，傳統(tǒng)社會(huì)的利益共同體開(kāi)始受到國(guó)家行政權(quán)力的侵蝕，出現(xiàn)了費(fèi)孝通所說(shuō)的“單軌政治”的格局。地方權(quán)威呈現(xiàn)出“官僚化”的趨勢(shì)，與地方社會(huì)的共同利益的關(guān)聯(lián)性逐漸下降。中華人民共和國(guó)成立之后，地方政權(quán)的重建將地方權(quán)威完全納入國(guó)家行政權(quán)威體系。國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透加劇，國(guó)家通過(guò)強(qiáng)有力的動(dòng)員體制將中央的一系列農(nóng)村社會(huì)改造運(yùn)動(dòng)推行到鄉(xiāng)村的各個(gè)角落。隨著權(quán)威授權(quán)來(lái)源的改變以及權(quán)威與利益共同體的徹底分離，傳統(tǒng)意義上的地方權(quán)威不復(fù)存在。尤其是在1958年農(nóng)村實(shí)行人民公社化以后，行政權(quán)威對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透發(fā)展到極點(diǎn)。公社作為一種新型的基層政權(quán)組織形式，將幾乎所有的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、居住和遷徙的活動(dòng)都集中在國(guó)家行政權(quán)威手中。在“政社合一”、“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”社會(huì)生產(chǎn)組織格局下，人民公社將國(guó)家行政權(quán)威內(nèi)部實(shí)行的行政控制體制推延到鄉(xiāng)村生活的所有領(lǐng)域，使鄉(xiāng)村活動(dòng)的一切內(nèi)容政治化并受到行政權(quán)威的約束。地方權(quán)威實(shí)際上成為國(guó)家行政權(quán)威的代理人并服務(wù)于國(guó)家發(fā)展目標(biāo)，其地方利益保護(hù)者的職能在“先國(guó)家、后集體、再個(gè)人”的利益分配規(guī)則的強(qiáng)約束下退居到十分狹窄的范圍。
農(nóng)村開(kāi)始實(shí)行村民自治和基層選舉以來(lái)，國(guó)家行政權(quán)威似乎是從鄉(xiāng)村基層向上收縮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，村一級(jí)權(quán)威的來(lái)源也似乎是從國(guó)家行政權(quán)威轉(zhuǎn)向了全體村民的認(rèn)可程度�；鶎舆x舉至少是在形式上改變了簡(jiǎn)單地由上級(jí)政府任命村干部的現(xiàn)象。權(quán)威授予來(lái)源的改變無(wú)疑會(huì)使村一級(jí)決策向地方利益共同體的要求方面發(fā)展。在涉及到村民內(nèi)部利益分配的決策方面，參與決策討論的范圍得到擴(kuò)大，決策的議程程序也逐漸受到各方的重視。這些變化無(wú)疑在一定程度上改變了鄉(xiāng)村治理的方式方法。但是，由于村一級(jí)行政組織的權(quán)威實(shí)際上受到國(guó)家行政權(quán)威的種種限制，村委會(huì)在維護(hù)地方利益共同體方面的作為是十分有限的。同時(shí)，從大量村民選舉的實(shí)例調(diào)查中我們?nèi)匀豢梢园l(fā)現(xiàn)，村一級(jí)權(quán)威來(lái)源的轉(zhuǎn)移并不徹底。在村一級(jí)權(quán)力構(gòu)成和運(yùn)行中，村黨支部仍然是村級(jí)權(quán)力組織的核心，對(duì)村級(jí)事務(wù)具有實(shí)際的決策權(quán)。由于村委會(huì)必須承擔(dān)來(lái)自上級(jí)政府分派的行政性事務(wù)，承擔(dān)著部分政府的職能，其權(quán)威仍然依賴于上級(jí)黨政機(jī)關(guān)的支持。更重要的是，縣鄉(xiāng)級(jí)黨政機(jī)關(guān)對(duì)村級(jí)選舉擁有具體的指導(dǎo)權(quán)，對(duì)引起爭(zhēng)議的決定擁有實(shí)際的裁決權(quán)。在這些條件下，即使是當(dāng)選的村干部如果得不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的支持和黨支部的支持，其權(quán)威地位仍然是不穩(wěn)固的。在鄉(xiāng)村自治和民主選舉的發(fā)展中也存在著其他結(jié)構(gòu)性的限制。如個(gè)體選民僅僅是作為村民身份參與選舉和民主監(jiān)督，這種身份并不具有國(guó)家公民的法律地位，其權(quán)利和責(zé)任僅限于鄉(xiāng)村社區(qū)，缺乏與其他相關(guān)社區(qū)的聯(lián)系。這種小范圍的分散的選舉對(duì)鄉(xiāng)村治理制度安排的整體影響是極其微小的。正如有學(xué)者指出的那樣：“如果‘選’出來(lái)的鄉(xiāng)村權(quán)威仍然依據(jù)原有的方式治理鄉(xiāng)村，選舉就只是增加了新權(quán)威的合法性，但并沒(méi)有促進(jìn)選舉之后基層政權(quán)和村民權(quán)利關(guān)系的制度性改變，它產(chǎn)生的仍然是權(quán)威性的‘自治’而不是代表性的自治”。論文“三農(nóng)”問(wèn)題困擾下的中國(guó)鄉(xiāng)村治理來(lái)自WWW.66WEN.COM免費(fèi)論文網(wǎng)
從地方權(quán)威來(lái)源和地方共同體的關(guān)系觀察鄉(xiāng)村自治的發(fā)展變化是具有意義的。它不但能使我們了解到國(guó)家權(quán)威向鄉(xiāng)村社會(huì)滲透過(guò)程中鄉(xiāng)村權(quán)威和利益關(guān)系變化的重要性，也給我們提供了一個(gè)分析鄉(xiāng)村社會(huì)與國(guó)家關(guān)系之間如何發(fā)生變化的理論工具。然而，這一理論分析視角的意義不應(yīng)該僅僅限于解釋國(guó)家行政權(quán)威向下滲透所造成的地方權(quán)威行政化和地方權(quán)威－利益共同體瓦解這一事實(shí)，更不應(yīng)該成為回歸傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式的依據(jù)。中國(guó)鄉(xiāng)村治理從人民公社體制向村民自治和村民民主選舉體制的轉(zhuǎn)型是一種全新的事業(yè)，它從一開(kāi)始就是針對(duì)當(dāng)時(shí)所面臨的實(shí)際問(wèn)題展開(kāi)的，而不是僅基于某種崇高的理念。在目前的情勢(shì)下，如果這一轉(zhuǎn)型不能夠解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民在現(xiàn)代化和市場(chǎng)化進(jìn)程中所面臨的發(fā)展困境，它就失去了，或者部分地失去了應(yīng)有的意義。"k"?4(8vKV`^ %-l%2 y?7i*Z|{b` 2/9lW g微電子學(xué)論文@K(u(:~U#rivJl6JKl~L5w
二、政策結(jié)構(gòu)、行政體制與“三農(nóng)”問(wèn)題
近幾年，一些深度接觸農(nóng)村實(shí)際問(wèn)題的學(xué)者和實(shí)踐者的調(diào)查研究成果的發(fā)表，開(kāi)始向人們揭示鄉(xiāng)村普遍存在農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)緩慢、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展停滯和農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重三大問(wèn)題（“三農(nóng)”問(wèn)題）的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、體制和政治方面的原因。這些研究對(duì)現(xiàn)階段實(shí)行的基層民主能否解決農(nóng)村政治穩(wěn)定的問(wèn)題提出了某些程度的質(zhì)疑。如曹錦清的研究通過(guò)對(duì)河南省一些邊遠(yuǎn)和落后地區(qū)農(nóng)村的人類學(xué)考察，認(rèn)為這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的“現(xiàn)代化”遇到了耕作方式、文化傳統(tǒng)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的困擾，單靠村民自治和選舉無(wú)助于解決當(dāng)?shù)氐呢毨?wèn)題和發(fā)展問(wèn)題。李昌平以他17年鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的經(jīng)歷揭示了湖北監(jiān)利縣由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重所引發(fā)的嚴(yán)重的農(nóng)民貧困問(wèn)題。他認(rèn)為“政府黑洞”是“三農(nóng)”問(wèn)題的體制性根源。于建嶸則基于對(duì)湖南某地區(qū)兩年的實(shí)地考察，從農(nóng)村政治的角度分析了“三農(nóng)”問(wèn)題的政治原因，他認(rèn)為有組織的“農(nóng)民反抗”已經(jīng)嚴(yán)重地影響到農(nóng)村的政治穩(wěn)定。“三農(nóng)”問(wèn)題不但引起了中央政府的重視，也開(kāi)始引起學(xué)術(shù)界的普遍的關(guān)注。
事實(shí)上，“三農(nóng)”問(wèn)題的凸現(xiàn)和村民自治在鄉(xiāng)村社會(huì)的全面鋪開(kāi)幾乎是同時(shí)發(fā)生的。這使得人們對(duì)單純研究村級(jí)民主選舉的興趣轉(zhuǎn)移到更廣泛的領(lǐng)域。農(nóng)村問(wèn)題，尤其是農(nóng)村政治問(wèn)題，逐漸成為學(xué)者們研究的焦點(diǎn)性領(lǐng)域。這些研究將中國(guó)農(nóng)村政治發(fā)展的研究提到了一個(gè)新的層面。首先，“三農(nóng)”問(wèn)題和農(nóng)村政治穩(wěn)定成為農(nóng)村問(wèn)題研究的核心話題，解決“三農(nóng)”問(wèn)題對(duì)維護(hù)鄉(xiāng)村政治穩(wěn)定的重要性被深刻認(rèn)識(shí)；其次，研究的關(guān)注點(diǎn)開(kāi)始更加直接針對(duì)農(nóng)村政策選擇問(wèn)題，而以往關(guān)注的村級(jí)自治和民主選舉成為核心問(wèn)題的次級(jí)問(wèn)題。
如果解決三農(nóng)問(wèn)題是維護(hù)鄉(xiāng)村政治穩(wěn)定的關(guān)鍵，那么，就有必要對(duì)三農(nóng)問(wèn)題產(chǎn)生的復(fù)雜原因進(jìn)行探討。三農(nóng)問(wèn)題產(chǎn)生的原因是復(fù)雜的和多方面的。首先，從經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依靠的要素仍然是土地和勞動(dòng)力，地少人多的現(xiàn)狀在相當(dāng)大的程度上制約著農(nóng)村人口的收入增長(zhǎng)。中國(guó)農(nóng)用土地人均不到2畝，全國(guó)人口的70％強(qiáng)是農(nóng)村人口，而農(nóng)村勞動(dòng)力則達(dá)4.99億。農(nóng)村長(zhǎng)期以來(lái)存在的土地少人口多的矛盾不可能為農(nóng)業(yè)人口帶來(lái)不斷增長(zhǎng)的收入。八十年代初推行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革將集體的土地承包給以家庭為生產(chǎn)單位的農(nóng)戶，這一將土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的政策曾經(jīng)極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，也提高了農(nóng)民的收入和生活水平。但是隨著農(nóng)業(yè)實(shí)際人口的自然增長(zhǎng)和農(nóng)用土地因經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的不斷減少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在現(xiàn)有結(jié)構(gòu)下只能維持溫飽狀態(tài)。尤其是近幾年來(lái)，由于生態(tài)退化和農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)性調(diào)整，農(nóng)用耕地總面積的遞減在不斷加快。根據(jù)國(guó)家國(guó)土資源部最近公布的數(shù)字，與1996年的21億畝的耕地總面積相比，2002年全國(guó)耕地面積下降到了18.89億畝。此外，由于傳統(tǒng)的一家一戶的小生產(chǎn)方式至今仍在廣大農(nóng)村占主導(dǎo)地位，在我國(guó)生產(chǎn)、流通領(lǐng)域日益市場(chǎng)化的條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在現(xiàn)有的土地制度、生產(chǎn)方式和制度供給等方面的制約下，造成了農(nóng)村中的技術(shù)市場(chǎng)、人才市場(chǎng)、資金市場(chǎng)、信息市場(chǎng)以及產(chǎn)品的加工流通市場(chǎng)普遍發(fā)育不足，因此不能有效地轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)人口，也制約了農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和農(nóng)村發(fā)展。
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