- 相關推薦
談城市土地儲備制度中的難點與對策
一、城市土地儲備制度建立城市土地儲備制度是城市土地制度改革的一個創(chuàng)新，其基本思路是由城市政府的委托機構，如土地儲備中心，通過征用、收購、置換等方式，將土地使用者手中分散的土地集中起來，進行土地整理和開發(fā)，在完成一系列前期開發(fā)整理工作后，變成可建設的“熟地”，根據城市土地年度計劃，通過招標、拍賣有計劃地將土地投入市場，以供應和調控城市各類建設用地需求的一種經營管理制度。它類似于歐美的“土地銀行”制度。
建立城市土地儲備制度的目的是為了解決城市存量土地供應不能壟斷，造成城市土地供應總量失控，土地招標、拍賣制度難以推行，土地資產流失屢禁不止的狀況。由于歷史和制度的原因，城市存量土地幾乎都掌握在土地使用者手中，無償劃撥以及規(guī)劃、計劃沒有控制好，土地供應量過大，結構不合理，導致城市土地閑置或低效利用，以往推行過“退二進三”，鼓勵困難企業(yè)自行盤活自己使用的土地進行房地產開發(fā)，在現(xiàn)行法律制度下，這些土地使用者可通過補辦土地出讓手續(xù)轉讓土地，成為土地供應者，形成存量土地多頭供應的局面。
1999年新的《土地管理法》頒布實施，加大了保護耕地的力度，耕地轉為建設用地的數(shù)量受到嚴格控制，新增建設用地的數(shù)量受到嚴格控制，用途管制、占補平衡和土地有償使用費中央分成的措施不僅使新增建設用地的數(shù)量大為減少，而且占用耕地的成本有了較大提高，使城市存量土地的利用價值更加突出。同時新土地法將利用存量土地的權利和收益放在地方，這使得利用存量土地成為城市政府增加建設用地供給和財政收入的重要渠道。由于城市發(fā)展，城市區(qū)域的向外擴張，使一些原來地處城市邊緣的工業(yè)、倉儲用地逐漸進入城市的內部，占據了中心市區(qū)大量區(qū)位條件優(yōu)越的土地，造成土地資源的浪費，同時也給居民生活及城市環(huán)境等帶來了不同程度的影響，無論從城市更新還是從產業(yè)結構布局調整看，對存量土地的投資需求越來越強。此外，通過土地的收購、儲備、供應的運營，政府財政支出在投資乘數(shù)效用下，有效地刺激了當?shù)亟洕l(fā)展。
城市土地儲備制度在杭州、上海、深圳、青島等城市都取得了成功的經驗，但作為一種制度創(chuàng)新，在發(fā)展的初期，無論在理論上還是實踐上還有一些值得探討的問題。
二、機構設置及法律制度
目前土地收購儲備機構設置的模式有兩種，一種是單一結構，土地儲備機構隸屬土地管理部門，如上海；另一種是雙結構，即土地收購儲備委員會和土地收購儲備機構，土地收購儲備委員會由政府設立，成員由土地、財政、計劃、規(guī)劃等部門組成，任務是協(xié)調收購-儲備-出讓政策，土地儲備機構隸屬于土地管理部門，接受收購儲備委員會的領導和監(jiān)督。比較已實施土地儲備制度的城市的經驗，雙結構的運行比較順利，但尚需工作運行的制度予以保證。要保證部門之間的協(xié)調、有效，減少運行環(huán)節(jié)，提高土地儲備和土地資產運營效益，必須制訂科學的土地收購、儲備和供應計劃，并與整個城市經濟發(fā)展、用地計劃、舊城改造計劃、近期建設計劃、房地產開發(fā)計劃、資金籌措計劃等有機的結合起來，把有關責任分解到各職能部門，協(xié)調行動。因此，土地收購儲備機制是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要規(guī)劃、計劃、建設、財政、土地等許多政府職能部門的緊密配合。如城市土地利用用途要受城市規(guī)劃所制約�！冻鞘幸�(guī)劃法》第二十九條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內的土地利用和各項建設必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。”在城市中相同經濟區(qū)位不同用途的土地其價值差別很大。土地儲備制度的一個目的是要獲得土地市場的壟斷收益，而儲備的土地的規(guī)劃用途及規(guī)劃指標的控制，是否與這個時期市場的土地需求結構相適應，是否能獲得相應的投資收益，對土地儲備機制的運作影響很大。從這一點講，規(guī)劃部門與土地管理部門的協(xié)作效率就非常重要。目前大多數(shù)城市政府機構設置中，規(guī)劃和土地部門都是分設的，這種情況下，市長掛帥的土地收購儲備委員會的作用就顯得非常重要。
1999年實施的新《土地管理法》對城市政府如何建立土地儲備機制，行使土地統(tǒng)一收購權并沒有明確規(guī)定，因此需要從法制上對土地收購儲備制度予以研究�！锻恋毓芾矸ā返谖迨藯l規(guī)定“有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實施城市規(guī)劃進行舊城改建，需要調整使用土地的；（三）土地出讓等有償使用合約期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準的；（四）因單位撤銷、遷移等原因停止使用原劃撥的國有土地的；…… ”；依照前款第（一）項、第（二）項的規(guī)定收回國有土地使用權包括：①國家建設的需要；②實施城市規(guī)劃和社會公益事業(yè)的需求；③土地使用期限屆滿，未批準續(xù)期使用的；④由于土地使用者的原因，如單位撤銷、搬遷、破產，連續(xù)兩年以上未使用土地或不按批準用途使用違反土地使用權出讓合同約定的；⑤其他非法用地的。但收購與收回從概念的內涵上不同，收回土地是一種行政行為，補償是對地上建筑物、附著物獲利能力的支付，與土地價格無關。而收購土地是一種經濟行為，必然涉及土地價格。特別是這種收購是一種“強制性買賣關系”（后面將分析），不是一種經濟主體間的平等經濟關系，而現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有相應的法律規(guī)范，所以建立城市土地儲備制度首先要解決立法和制度建設問題。
三、土地收益分配及收購價格
以往，大多數(shù)城市政府往往將盤活原劃撥給企業(yè)的存量土地的主動權交給企業(yè)，土地盤活所得大部分歸企業(yè)或企業(yè)主管部門支配，政府只收土地出讓時的級差地租。建立土地儲備制度，其核心問題是權利和利益的重新分配。因此，如何準確界定土地收益構成，合理分配政府和原土地使用者之間的利益是土地儲備機制順利開展必須解決的問題。
科學界定土地使用權內涵是合理分配土地收益的基礎，在此基礎上明確對原土地所有者的補償性質、補償依據等。從目前我國土地產權體系分析，直接關系土地收購價格的有：土地所有權、使用權、處置權和發(fā)展權。
根據憲法和有關法律規(guī)定，我國“實行土地的社會主義公有制”，“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”，所以，土地收購價格中不應包括土地所有權價格。土地使用權是依法對一定的土地進行利用、管理并取得收益的權利，在土地所有權和使用權分離的情況下，土地所有者和使用者要按照一定的規(guī)范來確定雙方的權利和義務。土地使用權含有土地占有權、狹義的土地使用權、部分收益權和不完全處置權。土地使用權有無償（劃撥）取得土地使用權和有償（出讓）取得土地使用權，土地收購價格中應包括土地使用權價格。土地處置權包括土地買賣、繼承、轉讓、出租和抵押等權利。對劃撥土地使用權，土地收購價格中不應包括處置收益，但對出讓士地使用權，土地使用者擁有不完全處置權，土地收購價格中應包括相應的土地處置權收益。土地發(fā)展權是指土地規(guī)劃調整而最優(yōu)利用條件下的權利。從現(xiàn)行法律法規(guī)和土地增值機制來看，土地發(fā)展權收益應歸政府所有，土地收購價格不應包含土地發(fā)展權收益。
土地增值收益的原因有：①經濟發(fā)展致使土地利用效率提高及土地需求增加造成地價上漲；②人口增加導致土地利用需求量增大造成地
價上漲；③對城市基礎設施投資使各類城市用地更符合城市經濟發(fā)展需要，土地開發(fā)利用能獲得更高的開發(fā)收益，從而導致地價支付能力增強，地價上漲；④城市規(guī)劃用途的調整使土地利用條件發(fā)生變化，在變化方向有利于土地高度化利用時，地價將上漲。如在相似經濟區(qū)位下，土地價值與土地利用方式之間的關系是商業(yè)＞居�。竟I(yè)＞耕地＞農牧地＞荒地�？梢娨暂^低價格購進的工業(yè)用地，如能轉換為居住或商業(yè)用途，其投資價值可能成倍增長，帶來巨大的投資收益；⑤土地使用者對土地進行資金和勞動力投入，把物化勞動和活勞動凝結在土地中，增加土地效用的同時也使土地增值。從土地增值收益的原因進行分析，①、②屬于自然增值，應為全社會公共所有，為國家或政府所有，③、④源自地方政府對土地的投資及規(guī)劃條件改變，故其增值收益應為地方政府所有，⑤為士地使用者的貢獻，收益應為土地使用者所有。
土地收購價格的內涵應是與原土地使用者對被收購土地擁有的權利和利益相一致的土地經營權或處置權價格，也即原土地用途的價格。以現(xiàn)用途作為依據進行收購儲備，規(guī)定土地優(yōu)化利用所帶來的收益為土地所有者享有。從實際看土地收購不同于城市房屋拆遷補償?shù)淖龇�，城市房屋拆遷補償是以保證原土地使用者（居民）生活和居住水平不至于下降為主要目標的。土地收購價格內涵構成中不包括土地發(fā)展權價格及地上建筑物補償費、職工或住戶安置費、企業(yè)異地經營建設費。
然而，對當前在企業(yè)轉制中需要通過盤活土地來解決困難的企業(yè)來講，除了土地往往拿不出其它可以盤活的東西。因此如僅僅按照土地現(xiàn)用途為依據對企業(yè)進行補償，企業(yè)就可能搬不走，更談不上解困和發(fā)展，所以要考慮企業(yè)現(xiàn)有權利進行補償�？紤]補償?shù)膶嶋H問題，特別當收購價格不足以彌補原土地使用者因土地被收購而導致經濟損失時，政府應建立一條合適渠道，給予企業(yè)價格以外的補償。但補償與收購價格無關，是體現(xiàn)一種“恩恤補償”，確定收購價格不能將價格以外的安置補償混同考慮。目前被收購土地主要是占據中心地區(qū)的經營虧損或瀕臨倒閉的企業(yè)用地，對于這些企業(yè)的職工，即使其土地不被政府收購，政府仍需對其安置。另外，也可由政府將土地發(fā)展權益以國有資本金注入的方式返回給企業(yè)，這樣既有利于當前國有企業(yè)改革的順利進行，同時也能加快土地盤活進程。
四、土地收購資金籌措
建立土地儲備制度，政府由出讓“生地”為主轉為出讓“熟地”為主，除要支付土地收購費用，一般還要在出讓前經過拆除地上建筑物、平整土地直至“七通一平”等前期開發(fā)整理，為此需要支付相當大的成本，需要大量資金。目前建立土地儲備制度的城市采取資本金由市財政撥款，運作資金通過土地抵押貸款等方式籌措。土地收購費、前期開發(fā)整理和儲備期間的管理費由土地儲備中心支付，并從土地受讓單位支付的土地開發(fā)整理費中補償。
資金和土地是土地儲備制度的兩大基本要素，土地儲備過程是土地流轉過程，也是資金循環(huán)過程。目前無論是政府財政撥款或是銀行貸款，都未形成有效的資金籌措機制，而且存在較大的的風險，特別是統(tǒng)一收購制度實施后，客觀上要求政府對需要盤活的土地實施敞開收購，資金需求量很大。筆者曾就利率對土地儲備運營資金收益的影響做過分析，表明土地收購資金運作受利率變化的影響較敏感，在儲備土地較長時間不能賣出的情況下，土地收益將低于土地儲備成本，出現(xiàn)入不敷出的局面。
因此，要改變單憑銀行貸款來籌措資金的做法分散風險�？赏ㄟ^設立土地基金、實施土地債券化、推行換地權益書等做法吸納社會資金實施土地儲備。這樣，既保證政府在土地盤活中取得合理的收益，又能有效地調動社會資金，共享利益，分擔風險，保證政府對城市土地資產的有效經營。
由于運營中需要大量資金，對經濟不發(fā)達或經濟實力較差的城市，政府無法承受如此大的經濟負擔，影響該制度在全國范圍內的推廣。
五、土地儲備的范圍、數(shù)量和利用
調整存量土地，關鍵是按城市規(guī)劃調整不合理的用地結構，對城市規(guī)劃中確定的更新改造地塊，原則均可列入儲備范圍，使政府在實施土地收購時可以編制切實可行的計劃和留有選擇的余地。規(guī)劃用途決定土地使用價值，因此要擇優(yōu)收購開發(fā)潛力大、價格較低、規(guī)劃用途與市場需求一致的地塊。收購要進行效益評價。
通過儲備土地，一個重要的目的是對土地供應總量進行控制，而只有土地儲備積累到一定數(shù)量，才能使政府在市場土地供應短缺，地價暴漲時具備調控能力。但土地儲備過多，會造成資金占用過多，而資金不足，儲備量過小，就達不到調控土地市場的目的，如何科學地確定土地儲備數(shù)量是一個重要課題。土地儲備數(shù)量的確定要根據土地市場供求關系來確定，而土地供求取決于社會、經濟、政策等若干因素，可通過對相關歷史數(shù)據進行統(tǒng)計分析，設計需求預測模型，進而得到最佳土地儲備數(shù)量。
通過土地儲備制度有利于實現(xiàn)城市規(guī)劃，實現(xiàn)城市規(guī)劃指導下的土地最優(yōu)利用。例如可根據“法定圖則”出讓土地，即以法的形式明確土地開發(fā)范圍、用途、容積率等要求，使土地供給與城市規(guī)劃相一致，使“彈性”過大的城市規(guī)劃增加“剛性”，也為根除“土地尋租”創(chuàng)造條件。
六、土地收購原則
建立土地儲備制度，需要對土地收購原則進行研究，它是土地儲備制度的基礎。考察國外“土地銀行”制度以及杭州、上海等城市建立土地儲備制度的實踐經驗，實施土地收購的主客體雙方可能存在三種關系：一是市場條件下的“自由買賣”關系，在這種關系下，政府或其授權機構在實施土地收購時，與被收購土地的單位或個人是兩個平等的經濟主體，是否收購和收購價格應根據市場狀況自由協(xié)商制定。那么實施土地儲備的政府或其授權機構就是一個純粹的地產開發(fā)公司，它僅能實現(xiàn)其效益最大化的微觀目標，而土地儲備制度的宏觀的社會、經濟目標就無法實現(xiàn)；二是一種“權利和義務”關系，即土地收購是政府的權利，對被收購方講是對國家的義務，收購是一種行政行為，收購價格不必遵循等價有償?shù)脑瓌t，這不符合建立社會主義市場經濟體制的要求；三是國家對土地收購的“強制性買賣”關系，承認土地收購雙方存在“買賣關系”，但這種“買賣關系”是強制性的，表現(xiàn)在收購與否由政府決定，收購價格由地價評估機構評估并由土地行政部門確認，而不由原土地使用者自由要價。“強制性買賣”關系有如下性質：①土地統(tǒng)一收購屬于政府的特有權力；②土地統(tǒng)一收購權力是用于公共目的；③行使土地統(tǒng)一收購權力必須給予合理的補償。
綜上所述，土地收購要堅持強制性原則、合理性原則：
1、所謂強制性原則是指政府收回土地無需征得土地使用者的同意。首先，當根據城市發(fā)展規(guī)劃調整土地使用時，土地使用者只能服從社會整體利益的需要；其次，對土地處分權是所有權的權能，受法律的保護。至于對非法占用土地的處理理應依法辦事，該收回的堅決收回，如香港特別行政區(qū)的“官地收回”，其性質是完全一樣的。
2、合理定價原則：是充分考慮到市場經濟條件下的利益分配問題，除土地使用權價格以外，還應適當補償?shù)厣衔锖桶徇w費用以及付給一定的地段差價。
七、土地收購造成地價上揚
建立土地儲備制度，壟斷土地一級市場，
控制了土地供給總量，隨著土地需求增加可能造成土地價格上漲。同時政府以招標、拍賣出讓土地，是追求土地效益最大化，也會帶來地價上揚。
有一種觀點認為采取招標、拍賣引起土地價格上揚，開發(fā)商勢必將這部分費用轉移給消費者，有引起投資和消費需求趨緩的可能，進而抑制經濟增長。但若采取協(xié)議方式又會助長“土地尋租”行為，使土地低價出讓有失市場公正、公平、公開的原則。實際上，土地價格適當上漲但不是暴漲，反而有刺激房地產投資的作用，拉動經濟增長。另一方面，建立土地儲備制度，有了土地供應的“蓄水池”，政府完全可以通過對市場的監(jiān)控，適時、適量地增加土地的供應量，以調節(jié)土地供求關系及土地價格，防止地價上揚過快造成的混亂。
受價格變動影響較大的可能是低收入家庭，因此需要政府部門在安居、危改用地方面制定相應政策，如此類用地可按協(xié)議方式出讓。由于安居住宅一般位于城市邊緣，大部分是通過新征集體土地進行建設的，農地與居住用地的差價很大，政府有條件限制此類土地的出讓價格，因此土地儲備制度對廣大低收入者來講沖擊不大。
【談城市土地儲備制度中的難點與對策】相關文章：
淺談城市管理執(zhí)法中的難點及對策08-12
談土地儲備的主體08-05
當前農村工作中的難點和對策08-12
談口語交際課中的問題及對策08-17
反思土地儲備制度08-05
發(fā)展公司債的難點與對策08-05
我國農業(yè)創(chuàng)名牌的難點與對策08-08
我國醫(yī)療保險制度改革的難點與對策08-05