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簡析我國預(yù)算外資金的特點(diǎn)和對策
「摘要」預(yù)算外資金是指在國家正規(guī)財(cái)政收支計(jì)劃以外而存在的資金，其特點(diǎn)是來源分散，監(jiān)管困難，數(shù)目難以準(zhǔn)確估算，并且很容易滋生財(cái)政腐敗，對國家的財(cái)政收支狀況有著重大影響。自從20世紀(jì)九十年代以來，預(yù)算外資金所導(dǎo)致的問題愈發(fā)嚴(yán)重，從本質(zhì)上講，這是中央和地方在財(cái)政利益上的沖突反映，本文將簡單介紹中國目前預(yù)算外資金的特點(diǎn)、產(chǎn)生原因以及對現(xiàn)有財(cái)政預(yù)算管理制度的沖擊，并提出可能解決的方式。
「關(guān)鍵詞」財(cái)政預(yù)算制度 分權(quán) 預(yù)算外資金「正文」
預(yù)算外資金，顧名思義，就是在國家和政府財(cái)政預(yù)算之外而存在的收支計(jì)劃資金，它是相對于預(yù)算內(nèi)資金而存在的。比較精確的定義，是指地方財(cái)政部門和由預(yù)算撥款的行政事業(yè)單位根據(jù)國家法律、行政法規(guī)和財(cái)政規(guī)章制度規(guī)定，自行提取，自行收取，自行安排使用的不納入國家預(yù)算的一種財(cái)政性資金 .
在西方財(cái)政民主發(fā)達(dá)的國家，預(yù)算外資金是一個(gè)不可被理解的概念，因?yàn)檎乃惺杖牒椭С龆际峭耆患{入規(guī)范的政府預(yù)算的，在國家的財(cái)政預(yù)算計(jì)劃之外，是不可能存在其他收支計(jì)劃的 .而在中國，人們形象地將那些數(shù)目龐大的預(yù)算外資金稱為“小金庫”，并且很多地方行預(yù)算外資金的存在，是在一定程度上得到了中央政府的默許的。
預(yù)算外資金相對于預(yù)算內(nèi)資金的最大特點(diǎn)就是其來源的廣泛性與任意性。與正式列入國家財(cái)政預(yù)算制度的資金不同，預(yù)算外資金的來源十分廣泛，比較常見的有以政府及其各級機(jī)關(guān)的名義征收的各種費(fèi)用，例如目前大量存在的以針對為城市外來人員辦理城鎮(zhèn)戶口而征收的戶口費(fèi)。以山東曲阜為例，其在一年之內(nèi)就辦理了3000個(gè)城鎮(zhèn)戶口，共計(jì)收入9000萬，貴州安順則辦理500個(gè)城鎮(zhèn)戶口，得150萬。截止到1994年初，全國城市大約一共出售了300萬個(gè)城鎮(zhèn)戶口，總收入達(dá)到250億元，這并不是一個(gè)小數(shù)字。而對這筆錢，幾乎分文沒有上繳國庫，全部落入了地方財(cái)政的腰包 .大量的不規(guī)范的預(yù)算外資金的存在，對我國預(yù)算制度的法治建設(shè)產(chǎn)生了巨大的阻礙。
預(yù)算外資金的另一個(gè)重要特點(diǎn)是其在監(jiān)管中的困難。由于預(yù)算外資金不像預(yù)算內(nèi)資金那樣規(guī)范，因而是游離于現(xiàn)有的財(cái)政監(jiān)管制度的控制之外的。這樣就給審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)和管理帶來了很大的困難。在中國大量存在的小金庫現(xiàn)象之所以屢禁不止，在其資金管理監(jiān)督中的困難是一個(gè)重要原因。注意到這一現(xiàn)象，自從1985年起，全國開展了“財(cái)政物價(jià)大檢查”行動，并從1989年起，國務(wù)院又著重開展了對各級行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的“小金庫”進(jìn)行查處，對各級行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位侵占、截留的資金狀況進(jìn)行了清理，這項(xiàng)檢查一直持續(xù)到1997年，共查出違紀(jì)資金2044億元，上繳1331億元 .即使是這樣，中國預(yù)算外資金的現(xiàn)實(shí)狀況也還未真正露出水面，審計(jì)機(jī)關(guān)所能查出的也僅僅是反映在各單位賬面上的資金情況，而預(yù)算外資金更廣泛地是落入個(gè)人的手中，或者以各種福利、獎勵的名義進(jìn)行了分流，因此審計(jì)機(jī)關(guān)是無法對這些進(jìn)行詳細(xì)地審查的，也就不可能對之進(jìn)行有效的監(jiān)管。
預(yù)算外資金的存在，也對中國的預(yù)算管理制度造成了巨大的影響。中國的預(yù)算管理制度主要是建立在對預(yù)算之內(nèi)的資金進(jìn)行的管理，而對于預(yù)算外資金，由于它的不固定性和不規(guī)范性，在現(xiàn)有的審計(jì)制度不能有效覆蓋的情況下，往往使對其的管理鞭長莫及。由于缺乏有效的制約和管理機(jī)制，在資金運(yùn)用過程中，很容易導(dǎo)致地方政府大量違規(guī)行為的產(chǎn)生，這也對政府的信譽(yù)也造成了負(fù)面影響。在近幾年中的上訪問題中，有大量是關(guān)于因征地、攤派費(fèi)用等與政府的預(yù)算外資金有關(guān)的矛盾。以近年以來的熱點(diǎn)問題之一，三農(nóng)問題為例，對三農(nóng)問題的解決，重中之重就是對農(nóng)村稅費(fèi)改革的推廣，而“費(fèi)改稅”的內(nèi)涵就是將游離于政府財(cái)政預(yù)算之外的農(nóng)村各種費(fèi)用通過法定的形式加以固定化，即納入國家和地方政府的正規(guī)預(yù)算制度之內(nèi)中去，這不失為解決預(yù)算外資金管理的一種有效途徑。
但中央也不是沒有注意到預(yù)算外資金存在諸多管理中的問題，對于預(yù)算外資金的管理，早在1986年國務(wù)院就下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》，又于1996年7月頒布了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》系統(tǒng)地規(guī)定了預(yù)算外資金管理的規(guī)則，標(biāo)志著我國對預(yù)算外資金管理進(jìn)入了規(guī)范化的階段。在《決定》以及其配套規(guī)定中，主要確立了以下規(guī)則，即對預(yù)算外資金范圍重新界定；將部分預(yù)算外資金納入財(cái)政預(yù)算管理；嚴(yán)格控制行政事業(yè)收費(fèi)和政府性基金規(guī)模；建立預(yù)算外資金收支預(yù)決算制度；嚴(yán)格規(guī)定預(yù)算外資金的適用范圍 .這些規(guī)定都對中國預(yù)算外資金的管理和運(yùn)用起到了重要的作用，促使中國預(yù)算外資金朝著規(guī)范化的方向邁進(jìn)。
雖然以上規(guī)定對預(yù)算外資金的管理和運(yùn)行起到了一定的約束作用，但仍然不能從根本上解決這個(gè)問題。預(yù)算外資金的問題是不能僅僅從技術(shù)層面上就能夠得到解決的。因?yàn)轭A(yù)算外資金產(chǎn)生的根本性原因還在于地方與中央在財(cái)政權(quán)力方面的分權(quán)不足。由于中國的特殊國情，自古以來就有注重中央權(quán)威的傳統(tǒng)，在財(cái)政權(quán)力上更是如此，這就造成了中央權(quán)力的過度膨脹，而使地方的財(cái)政需求得不到滿足，出現(xiàn)了巨大的財(cái)政缺口。尤其是自從1994年稅制改革以來，中央政府的財(cái)政權(quán)力得到了加強(qiáng)，中央政府在與地方分享的稅種中處于優(yōu)勢地位，拿走了大部分財(cái)政收入，因此地方政府在無法依靠稅收收入解決財(cái)政豁口的情況下，為了滿足其基本需要，采取了大量不合規(guī)定的做法，例如大量建立地方性國有企業(yè)，對中央與地方共享稅中減免征收，在企業(yè)所得稅方面給予地方企業(yè)優(yōu)厚的待遇，采取大量激勵減讓措施，或者通過地方投辦地方信托公司的方式來擴(kuò)大財(cái)源，或者通過出售城市戶口、國有企業(yè)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)等大量違法違規(guī)操作行為來獲得收入。這成為大量的亂攤派、亂集資、亂收費(fèi)現(xiàn)象出現(xiàn)的誘因，對地方政府的公信力和威望產(chǎn)生了不良的影響 .雖然這些并不完全是稅制改革后才出現(xiàn)的，但究其根本原因，仍然是由于中央財(cái)政權(quán)力的過分膨脹而導(dǎo)致的地方財(cái)政支出不足而導(dǎo)致的矛盾。
正因?yàn)榈胤降呢?cái)政權(quán)力過小，中央政府在一定程度上也就默許了地方政府的征收一部分預(yù)算外資金的權(quán)力，以補(bǔ)貼其財(cái)政開支，同時(shí)這樣也減輕了中央財(cái)政補(bǔ)貼地方財(cái)政的壓力。同時(shí)對于預(yù)算外資金的管理，中央政府也不可能深究地方政府每一筆收入的來源，因此為地方政府濫收預(yù)算外資金創(chuàng)造了有利的條件，從而成為我國財(cái)政法治建設(shè)預(yù)算管理中的一道難題。
因此，我認(rèn)為，解決預(yù)算外資金的根本途徑，仍然是對中央和地方財(cái)政權(quán)力的進(jìn)一步劃分和界定，給以地方在稅收收入上的更大自主權(quán)和享受受益的權(quán)力，歸根結(jié)底，就是要逐步減少預(yù)算外收入在地方政府財(cái)政收支中的比重直到其逐步消失。最有效的方法，就是通過法定形式的稅收
來代替非法定特點(diǎn)的預(yù)算外收入，這也是財(cái)政法治原則和公開原則在預(yù)算管理制度中的具體體現(xiàn)。中央政府通過明確的稅收方式，可以透明地了解到地方的財(cái)政收支情況，做到心中有數(shù)，從而可以視地方政府的財(cái)政狀況予以區(qū)別對待，采取不同的方式對其給以支持，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對此采取的最基本的措施，仍然是在稅收權(quán)力上給予地方以優(yōu)惠，在中央與地方共享稅種種給地方以更大的優(yōu)惠。除此之外，對預(yù)算外資金的監(jiān)管可以采取的具體措施還可以有：嚴(yán)格賬戶資金管理機(jī)制；完善行政性收費(fèi)票據(jù)管理，從源頭上控制預(yù)算外資金；完善公務(wù)員收入申報(bào)制度，防止灰色收入和黑色收入；收支兩條線，建立規(guī)范的內(nèi)部財(cái)政管理體制，防止內(nèi)部資金運(yùn)作；規(guī)范政府行為，防止過多介入企業(yè)的信托、金融等投資領(lǐng)域。但是，以上措施的采取，仍然需要地方政府嚴(yán)格樹立依法行政的觀念，增強(qiáng)廉潔自律意識，取消違規(guī)操作和內(nèi)部資金截留，從而建立一個(gè)通暢的資金運(yùn)行機(jī)制。
「參考資料」
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劉劍文主編：《財(cái)稅法學(xué)》高等教育出版社，2004年出版。
劉劍文主編：《財(cái)稅法輪從》法律出版社，2004年。
王惠平：《中國預(yù)算外資金管理研究》 北京大學(xué)學(xué)位論文，1996年。
楊雷：：《中國財(cái)政分權(quán)過程中非正式財(cái)政收入的過度膨脹及對策》，北京大學(xué)學(xué)位論文室，2003年。
李霞
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