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中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)：結(jié)構(gòu)考察與績效度量
中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)：結(jié)構(gòu)考察與績效度量
作者/葉劍平田晨光
內(nèi)容摘要農(nóng)地制度是中國千百年來農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展之基本的制度支撐，而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度則是農(nóng)地制度之核心�，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論指出，完整的產(chǎn)權(quán)應包括專有的使用權(quán)、收益的獨占權(quán)和自由的交易權(quán)、中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不明晰、不穩(wěn)定、不完整對于農(nóng)村發(fā)展的負外部性已經(jīng)成為國內(nèi)學界共識，但對于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利構(gòu)成尚存爭議。基于中國人民大學土地管理系與美國農(nóng)村發(fā)展研究所（RDI）于2005年和2011年共同組織的17省農(nóng)村土地權(quán)利情況調(diào)查所取得的一手數(shù)據(jù)，通過實證研究解析農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，將其分為農(nóng)地使用權(quán)、農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)、農(nóng)地收益權(quán)和權(quán)利穩(wěn)定性四個部分。在此基礎上，對不同省份、不同地域的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績效進行量化比較，并考察2005—2011年農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的改進程度，以期為中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)績效的優(yōu)化提供參考。
關鍵詞轉(zhuǎn)型時期城鎮(zhèn)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)產(chǎn)權(quán)績效
作者1葉劍平，中國人民大學土地政策與制度研究中心主任、公共管理學院教授、博士生導師；2田晨光，中國人民大學公共管理學院博士生。（北京：100872）
中國當前正處于經(jīng)濟社會快速發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化逐步推進。城鎮(zhèn)與農(nóng)村也在經(jīng)歷著巨大的變革，城鎮(zhèn)人口、規(guī)模迅速增加，而農(nóng)村的發(fā)展狀況不容樂觀。依據(jù)錢納里城鎮(zhèn)化率與經(jīng)濟發(fā)展階段關系的基本理論，中國目前正處于工業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化快速推進的階段。最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，當前中國城市化水平已經(jīng)突破50%�？焖俪擎�(zhèn)化的背景下，中央政府需要給予農(nóng)村發(fā)展和“三農(nóng)問題”更多關注，特別是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題。
一
經(jīng)過30多年的不斷探索，中國農(nóng)村土地制度改革正在不斷向縱深推進。實踐證明，在改革推進的過程中，所面臨的困難越來越多地來自于體制性障礙，特別是在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)方面。新制度經(jīng)濟學的基本理論表明，意愿的制度供給和實際的制度供給總是有差異的，這就使得制度均衡成為一種理想狀態(tài)，而制度非均衡成為現(xiàn)實經(jīng)濟中的常態(tài)，制度變遷（在此包涵兩重含義：制度創(chuàng)新和新舊體制轉(zhuǎn)軌）實質(zhì)上是對制度非均衡的一種反應。中國農(nóng)村土地制度的變遷始于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷，從人民公社制度下農(nóng)村土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益分配權(quán)的集體所有，到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下農(nóng)地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離、農(nóng)戶替代生產(chǎn)隊成為生產(chǎn)和收入分配的基本主體，農(nóng)戶的權(quán)利和責任得以統(tǒng)一，使其獲得了在人民公社制度下無法獲得的收益，從而推動了農(nóng)村土地制度的變遷。
正如道格拉斯，諾斯所言，“只有在預期收益（潛在利潤）超過預期成本的前提下，制度創(chuàng)新才會出現(xiàn)。只有當這一條件得以滿足時，社會內(nèi)部才會出現(xiàn)改變制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的可能”。轉(zhuǎn)型深化時期，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)作為內(nèi)生變量對經(jīng)濟績效的影響至關重要。在此背景下，明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵和基本構(gòu)成對于深化中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革具有重要啟示。西方經(jīng)濟學者對于產(chǎn)權(quán)的基本內(nèi)涵提出了“所有權(quán)”說、“法律”說、“社會關系”說、“功能”說等學說，盡管存在種種爭論和差異，但有三點已達成共識：（1）產(chǎn)權(quán)是一種排他性的權(quán)利，可以進行平等、自由交易；（2）產(chǎn)權(quán)是由物的存在及關于他們的使用所引起的相互認可的行為關系的基本規(guī)則；（3）產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利束，包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等基本權(quán)能。就中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)而言，學術(shù)界對于其權(quán)利構(gòu)成尚存爭議。姚洋在分析中國農(nóng)地制度的現(xiàn)狀時，將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分為多種權(quán)利束，包括法律所有權(quán)、剩余索取權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)以及這些權(quán)利的可靠性等。 (范文先生網(wǎng) m.gymyzhishaji.com) 周其仁認為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的基本權(quán)利包括：轉(zhuǎn)讓權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，在組成產(chǎn)權(quán)的這三項權(quán)利中，轉(zhuǎn)讓權(quán)起著更為關鍵的作用，因為得到清楚界定的轉(zhuǎn)讓權(quán)一定包含著清楚界定的使用權(quán)和收益權(quán)。錢忠好依據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學的基本理論，將中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分為農(nóng)地使用權(quán)，農(nóng)地收益權(quán)、農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)，并且在農(nóng)戶層面上，中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)完整性和完全性不斷增強的變遷。
基本的問題仍在于：（1）如何明確中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利構(gòu)成？（2）如何度量中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)完整或殘缺程度及其改進程度？這也是本文研究的核心問題。這些問題的解決對于優(yōu)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)運行狀況具有重要意義。同時，本文進行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)分析和研究的核心思想在于，研究農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及其變遷對資源配置效率的影響。
二
從2005年至2011年，處于轉(zhuǎn)型時期的中國在經(jīng)濟環(huán)境、農(nóng)村發(fā)展、宏觀政策等方面均發(fā)生著重大的變革，之前的強影響因素已被當前新的影響因素所替代。在這關鍵的體制轉(zhuǎn)型與制度變遷時期，分析中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和改進程度，將對深入了解農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)狀況、利用形式、資本化趨勢等各個方面起著重要作用。
（一）研究方法：田野調(diào)查與實證分析
中國17省農(nóng)村土地權(quán)利情況調(diào)查（以下簡稱17省調(diào)查），旨在考察中國農(nóng)村土地權(quán)利政策的落實情況和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的運行情況，從最基層、最廣泛的范圍上了解農(nóng)民對土地的利用狀況和對政策變遷的基本要求，為中央政府進一步制定土地政策提供第一手資料和參考。17省調(diào)查的基本抽樣方法是多階段隨機抽樣與重點抽樣相結(jié)合。問卷結(jié)構(gòu)方面，每次調(diào)查的問卷設計基本一致，但都會根據(jù)中國農(nóng)村發(fā)展中的新情況、新問題重新調(diào)整問卷結(jié)構(gòu)，有針對性地設計有關農(nóng)地產(chǎn)權(quán)方面的熱點問題。2011年17省調(diào)查覆蓋了中國17個省、自治區(qū)的299個縣和662個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共入戶訪談了1956名農(nóng)民。
17省調(diào)查問卷問題眾多，從不同方面反映農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問題。因此，要找到大量問題中潛在的、反映農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主要方面的“公共因子”，發(fā)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，就需要使用因子分析方法，即基于不同項目的彼此相關程度形成因子或聚類的技術(shù)，提煉出度量農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的主因子。然后根據(jù)因子分析的結(jié)果，參照各省份農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的分值情況，考察各省農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的完整或殘缺程度，并觀察各省份在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)四個方面的績效表現(xiàn)，從而分析產(chǎn)權(quán)殘缺的主要原因�；谶@種分析模式，可以對各省農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的績效優(yōu)化提出有針對性的政策建議，也為度量和改進各省份農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績效提供了一種較為明確和細化的方法。
�。ǘ┓治鼋Y(jié)論
1．農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)
通過對2005年和2011年17省調(diào)查獲取的第一手數(shù)據(jù)的詳細分析，最終借助因子分析將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的“權(quán)利束”確定為：農(nóng)地使用權(quán)、農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)、農(nóng)地收益權(quán)和權(quán)利穩(wěn)定性。這一結(jié)構(gòu)基本符合產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學的理論要點和中國當前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)狀況。
2．農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績效與改進程度
關于制度安排與經(jīng)濟績效的關系，道格拉斯，諾斯的基本觀點是，經(jīng)濟增長的關鍵在于制度因素，一種提供適當?shù)膫�人刺激的制度是促進一國經(jīng)濟增長的關鍵。在通過因子分析明確中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的基本結(jié)構(gòu)后，需要進一步探討各省份農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的績效差別，以及各省份間不同產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)出的差異。當然，由于政府在一定程度上對實踐認識的局限性，使得制度設計和安排總是漸進性的，因此連續(xù)考察2005—2011年農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績效的改進程度是必要的。
�。�1）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的績效比較
從圖1中可以看出，2011年農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績效最好的是湖南省，最差的是貴州省，兩省主要差異體現(xiàn)在權(quán)利穩(wěn)定性上，基本處于兩個極端值。就農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的四個方面表現(xiàn)來看，廣西壯族自治區(qū)、河北省在農(nóng)地使用權(quán)上表現(xiàn)較好；浙江省、吉林省在農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)上分值較高；云南省、福建省在農(nóng)地收益權(quán)上出現(xiàn)了極高值；湖南省、黑龍江省的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)相對較為穩(wěn)定。因此，這些省份在提高農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績效方面的具體政策和執(zhí)行方案應存在可供研究和借鑒之處。
考慮到地區(qū)差異、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績效的影響，我們進一步考察各區(qū)域不同的經(jīng)濟發(fā)展情況下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)各方面表現(xiàn)的差異。依據(jù)2003年國家統(tǒng)計局發(fā)布的東、中、西部地區(qū)劃分標準，將調(diào)查涉及的17個省份劃分為不同區(qū)域，各省在區(qū)域中的權(quán)重值由各省2011年農(nóng)業(yè)入口數(shù)計算得出，具體分值見表1。
總的來看，各區(qū)域農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績效表現(xiàn)從高至低為：東部地區(qū)>西部地區(qū)>中部地區(qū)。東部地區(qū)與西部地區(qū)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)得分基本接近，而中部地區(qū)的表現(xiàn)較差。從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的四個方面來看，東部地區(qū)在農(nóng)地使用權(quán)和農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)方面表現(xiàn)較好，主要原因在于東部地區(qū)經(jīng)濟較為發(fā)達，基本已進入城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的中期階段，土地征收的發(fā)生頻率較低，農(nóng)地使用權(quán)得以有效保障，同時東部地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達，農(nóng)地流轉(zhuǎn)較為頻繁。西部地區(qū)在農(nóng)地收益權(quán)上得分較高，則是因為欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民除外出打工外，本地非農(nóng)就業(yè)機會較少，經(jīng)營土地成為他們的最優(yōu)選擇，通過對土地進行中長期的投入可以獲得較為穩(wěn)定的收入。各區(qū)域在權(quán)利穩(wěn)定性指標上均表現(xiàn)較差，這和農(nóng)村土地確權(quán)的緩慢進展有著密不可分的聯(lián)系。同時，2008年以來出現(xiàn)的新一輪城市工商企業(yè)“農(nóng)村圈地”運動以及基于“指標置換”沖動的各地方政府推進的“農(nóng)民上樓”，也對農(nóng)民集體土地權(quán)利的穩(wěn)定性構(gòu)成重大威脅：
�。�2）2005—2011年農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改進程度
[NextPage]
中國的城市化水平由2005年的42.99%提高至2011年的51.27%，其間所引起的城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動、農(nóng)村生產(chǎn)結(jié)構(gòu)變革，對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和績效產(chǎn)生著較大的沖擊。以17省份當年的農(nóng)業(yè)人口數(shù)占全國農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的比例為權(quán)重值，計算出2005年和2011年全國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的總分值分別為：-0.028、-0.026�？梢钥闯�，從2005年至2011年，中國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)完整度和績效并未出現(xiàn)較大改進，同時兩年農(nóng)地產(chǎn)權(quán)總分值仍為負數(shù)，表明中國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)狀況仍不容樂觀。圖2描述了17省份在2005年與2叭1年農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分值的對比，整體來看，絕大多數(shù)省份產(chǎn)權(quán)狀況基本沒有變化，而貴州省、河南省、江西省和湖北省的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)狀況出現(xiàn)較大程度的惡化。
3．農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的相關影響因素
�。�1）宏觀經(jīng)濟指標對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的影響
轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟發(fā)展模式的選擇對于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的完善程度具有重要影響。中國經(jīng)濟較為發(fā)達、改革開放中走在前列的省份（如福建省、江蘇省、浙江�。┺r(nóng)地產(chǎn)權(quán)績效反而表現(xiàn)較差，人均GDP與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分值間負相關關系較為顯著�？傮w來看，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的績效和完善程度并沒有隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高而得以改善，人均GDP越高的省份，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的分值反而較低；而中西部地區(qū)的部分省份農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，基本與人均GDP保持正相關關系�？梢�，經(jīng)濟粗放、低效的發(fā)展方式和“人口城鎮(zhèn)化”的數(shù)量型城鎮(zhèn)化模式，對于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的績效帶來極大的干擾和阻礙，“調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式”勢在必行。
�。�2）收入類指標對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的影響
明晰、穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)對農(nóng)民的收入水平具有顯著影響。絕大多數(shù)省份農(nóng)民人均純收入水平與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績效呈現(xiàn)正相關關系，土地作為農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，在其收入構(gòu)成中扮演著重要作用。2011年17省調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在土地上進行中長期副業(yè)投資的農(nóng)戶2010年戶均副業(yè)收入為14900元；而據(jù)歷年調(diào)查數(shù)據(jù)估算，從1998年起，因農(nóng)戶擁有相對穩(wěn)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)而進行的副業(yè)投入，總共為農(nóng)民創(chuàng)造了3630億元的純收入。這一數(shù)字還僅僅來自于一小部分農(nóng)地產(chǎn)權(quán)相對明晰、穩(wěn)定、已經(jīng)開始進行中長期投入的農(nóng)民。如果“十二五”期間中央政府進一步完善集體土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)安排，那么土地資產(chǎn)化的效應將更為顯著。
需要注意的是，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分值與城鄉(xiāng)居民收入比呈現(xiàn)較為明顯的負相關關系：城鄉(xiāng)居民收入比越大，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的績效越差，城市在發(fā)展和擴張過程中對農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)地的侵害仍在持續(xù)：目前中國收入差距的擴大不僅僅體現(xiàn)在城鄉(xiāng)差別上，農(nóng)村地區(qū)的收入差距也已經(jīng)顯現(xiàn)。國家統(tǒng)計局于2012年1月公布的數(shù)據(jù)顯示，2011年中國農(nóng)村居民基尼系數(shù)為0.3897，已經(jīng)接近國際公認的警戒線水平（0.4）-從目前的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)狀況來看，問題的解決有待于中央政府“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”政策的進一步推進和完善。
三
推進中國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進程，破解當前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，解決“三農(nóng)”難題，都無法回避中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制度變遷問題。
�。ㄒ唬┥顚哟蔚膯栴}：制度層面的思考
1．農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不明晰、不穩(wěn)定直接阻礙農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革進程
世界多個國家的經(jīng)驗證明，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性直接影響農(nóng)民利用土地的效率及其在土地上進行投入的熱情。當然，家庭結(jié)構(gòu)、收入預期、融資渠道、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品市場化程度等因素，對農(nóng)民使用土地的效率均有一定影響，但作為核心生產(chǎn)要素的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)無疑是影響農(nóng)民決策的最重要條件。中央十七屆三中全會以后，2010年一號文件、“十二五”規(guī)劃中明確提出加快農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，建立“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理”的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。國土資源部、中央農(nóng)村工作領導小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部等中央部委也兩次發(fā)文，提出具體要求和安排。但從2011年17省調(diào)查結(jié)果來看，始于2008年的農(nóng)村集體土地確權(quán)工作，進展仍較為緩慢，尚有23.07%的被調(diào)查農(nóng)戶沒有任何土地承包經(jīng)營權(quán)相關的證明文件。由于確權(quán)工作涉及到村集體組織的利益分配和來自征地工作的交易成本，地方政府在基層執(zhí)行遇到不小阻力的同時，自身動力性同樣不足。
2．農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的績效差異間接拉大區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平
從全國范圍來看，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績效由高至低的區(qū)域分布為：東部地區(qū)>西部地區(qū)>中部地區(qū)。東部地區(qū)在農(nóng)地使用權(quán)與農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)方面表現(xiàn)良好；西部地區(qū)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性相對較好，但由于農(nóng)業(yè)市場化程度不足，農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)生頻率較低，農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)相對被忽視；中部地區(qū)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)狀況日趨惡化，各項產(chǎn)權(quán)構(gòu)成分值普遍偏低，這已成為中部各省份亟需重視和解決的問題。從制度層面考慮，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的績效差異與區(qū)域發(fā)展水平呈現(xiàn)互動關系。東部地區(qū)市場化程度和法律完善程度相對較高，使其在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)上表現(xiàn)出較優(yōu)績效，農(nóng)地利用效率提高，而農(nóng)地配置效率的改善進一步提升了區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進程和經(jīng)濟發(fā)展水平。相反，市場化程度不足和外來資金投入欠缺使得西部地區(qū)農(nóng)地績效偏低，阻礙其農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程和城鄉(xiāng)經(jīng)濟環(huán)境的改善。而中部地區(qū)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)各項指標得分均偏低，直接影響資金、勞動力等生產(chǎn)要素由城鎮(zhèn)地區(qū)向農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移，對于利用外來資金拉動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展造成不良局面。各地區(qū)間農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績效的差異，使得不同經(jīng)濟發(fā)展水平的東、中、西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差異進一步擴大，不利于我國統(tǒng)籌發(fā)展進程與社會和諧穩(wěn)定。
3．農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改進程度之低下成破解“三農(nóng)”問題的瓶頸
結(jié)合2011年17省實地調(diào)查的情況來看，城鎮(zhèn)化過程中的非“公共利益”征地、地方政府違背農(nóng)民意愿推進的工商企業(yè)包地、“農(nóng)民上樓”等情況對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生了較大程度的侵害，降低了產(chǎn)權(quán)對資源配置的調(diào)節(jié)能力，使得近年來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改進緩慢。雖然中央政府在2005年以后推出了多項改進政策，但體制障礙使得多項問題并未得到妥善解決。以土地征收為例，中共十七屆三中全會明確將“縮小征地范圍”作為改革目標，但在兼顧城鎮(zhèn)化推進的同時強調(diào)“逐步”實現(xiàn)，這就使得“諾斯悖論”出現(xiàn)成為一種必然。在中央政府這種“虛化所有權(quán)、實化使用權(quán)”的政策思路下，存在較為嚴重的“委托—代理問題”的集體土地所有制，成為農(nóng)戶在征地過程中利益受損的重要原因。依據(jù)阿爾欽“所有定價問題都是產(chǎn)權(quán)問題”的論斷，所有產(chǎn)權(quán)殘缺都會影響價格機制發(fā)揮作用，政府對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的管制，也直接使得市場機制無法合理配置土地資源，分配不公與產(chǎn)權(quán)運行的低效率同時出現(xiàn)。如果這些問題不能從制度層面得到妥善解決，“三農(nóng)”困境依然難以破解。
�。ǘ┺r(nóng)地產(chǎn)權(quán)績效優(yōu)化的路徑選擇
農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的核心關注點，無疑是農(nóng)民權(quán)益的有效保障與農(nóng)地利用效率的不斷提高。土地制度方面的城鄉(xiāng)差異已成為現(xiàn)階段制約統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要障礙，而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績效優(yōu)化更是其中最基礎、最核心的問題。
1．明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)
明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)至少對當前經(jīng)濟制度產(chǎn)生三種改善：首先，產(chǎn)權(quán)會影響激勵和行為。在農(nóng)村發(fā)展過程中，若農(nóng)民的土地權(quán)利得以肯定和保護，其內(nèi)在動力就有了基本保證，產(chǎn)權(quán)的激勵功能通過利益機制得以實現(xiàn)。其次，產(chǎn)權(quán)的約束功能將促使農(nóng)民集約節(jié)約利用土地。約束是一種反向的激勵，只有利益沒有責任則不能稱之為產(chǎn)權(quán)。內(nèi)部的自我約束，輔之以外部的有效監(jiān)督，將大大提高產(chǎn)權(quán)運行的效率。最后，明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)有助于將外部性問題內(nèi)部化。考慮到現(xiàn)實經(jīng)濟的不完全競爭特性，農(nóng)村土地利用中存在著大量的外部性問題，而產(chǎn)權(quán)的一種核心功能就是在內(nèi)在化的收益大于內(nèi)在化成本時，盡可能地將外部性問題內(nèi)部化，從而有效改善資源配置和資源狀態(tài)。
在這種思路下，明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的最優(yōu)途徑是，按照普遍性、排他性和可轉(zhuǎn)讓性的規(guī)劃界定產(chǎn)權(quán)。中央政府應在推進農(nóng)村土地確權(quán)的過程中，進一步明確集體土地確權(quán)對于土地資本化的重要意義，切實將登記發(fā)證工作落到實處。同時，應加強確權(quán)發(fā)證宣傳輿論，使作為產(chǎn)權(quán)主體的農(nóng)民真正認識到土地確權(quán)對于財產(chǎn)性收入增加的意義，以及在產(chǎn)權(quán)明晰、穩(wěn)定的前提下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進行流轉(zhuǎn)、抵押、擔保融資、農(nóng)業(yè)保險等多種資產(chǎn)化形式的可能。
2．優(yōu)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排
中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的績效優(yōu)化，不能僅僅局限于產(chǎn)權(quán)制度本身，還要看產(chǎn)權(quán)安排能否在現(xiàn)有的制度框架下建立一個長效的激勵機制，能否使農(nóng)民獲得穩(wěn)定、長期的土地收入。從制度分析的視角來看，改革開放后中國“經(jīng)濟奇跡”的出現(xiàn)得益于大幅度降低的制度成本，當前農(nóng)村土地使用制度改革的推進無疑需要重新安排農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。2007年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者利奧尼德，赫維茨在其“機制設計理論”中提出了評價制度安排優(yōu)劣的三個標準：是否導致了資源有效配置；是否有效利用了信息；是否能夠協(xié)調(diào)各個經(jīng)濟單位的利益。簡而言之，產(chǎn)權(quán)安排實現(xiàn)最優(yōu)的路徑在于遵循波斯納法則，即按照交易成本最小的原則安排產(chǎn)權(quán)。
十二五期間，土地資源的剛性約束日益顯著，合理的產(chǎn)權(quán)安排的重要性凸顯。令人欣慰的是，中央政府已經(jīng)認識到了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題的迫切程度，將在最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約集約用地制度的約束下，通過在耕地保護機制、土地用途管制、農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)、土地督察、農(nóng)民權(quán)益保護等方面的法制完善和機制創(chuàng)新，進一步優(yōu)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的制度安排，其將有效提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度、集體經(jīng)濟組織活力和農(nóng)民生活水平。
3．改善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)運行績效
農(nóng)地產(chǎn)權(quán)運行實現(xiàn)最優(yōu)的途徑在于，符合市場經(jīng)濟基本法則，即等價交換、公平競爭和效率優(yōu)先。從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學的基本視角來看，政府機構(gòu)應通過有效的制度設計和制度供給來解決使用稀缺資源而引起的利益沖突，防止“租金消散”的出現(xiàn)，最大程度地保證產(chǎn)權(quán)運行效率。同時，政府在提供制度供給的同時，應避免過多干預產(chǎn)權(quán)運行。
在中國的農(nóng)村土地市場，還需要關注非正式經(jīng)濟（在此指法律制度之外的經(jīng)濟活動）的存在及其對于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)運行績效的影響。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計，欠發(fā)達國家的非正式經(jīng)濟總量要遠遠大于富裕的發(fā)達國家。赫爾南多，德，索托依據(jù)其對于秘魯?shù)难芯拷o予合理的解釋：如果法律制度規(guī)定的規(guī)則超過了社會所能接受的法律框架，同時國家沒有足夠的強制權(quán)力預防非正式經(jīng)濟的運行，那么非正式經(jīng)濟就開始出現(xiàn)并發(fā)展。由于正式制度的交易成本過高，進而抑制了正式交易和市場的發(fā)展，與此同時，非正式經(jīng)濟帶來的正外部性大于其所帶來的負外部性，可以考慮非正式經(jīng)濟中農(nóng)村土地所產(chǎn)生的住房產(chǎn)品——所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”。根據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學的理論，由于土地所有權(quán)的不安全性．人們不愿購買集體土地上的住房產(chǎn)品，產(chǎn)權(quán)的缺失和不穩(wěn)定也是“小產(chǎn)權(quán)房”與城市商品住房存在價格差的主要原因。赫爾南多·德，索托給出了具體的解決方案：將非正式經(jīng)濟吸收到正式經(jīng)濟中去。當然，這個方法與目前多數(shù)國家所實行的政策相比，是背道而馳的，多數(shù)政府提倡通過正式制度的強制推行及相關措施來消除或打擊非正式經(jīng)濟。但對于處于轉(zhuǎn)型時期的中國，就農(nóng)村土地利用層面而言，此方案在一定程度上是適用的。中央政府通過政策的更新和機制的優(yōu)化，將正式經(jīng)濟的交易成本大幅降低，則非正式經(jīng)濟將被有效吸納、轉(zhuǎn)移和改善。當然，非正式經(jīng)濟中存在的效率低、規(guī)模小、缺乏法制層面的產(chǎn)權(quán)約束等，也需要政府通過現(xiàn)有機制的優(yōu)化來逐步完成。
中國17省調(diào)查的過程，也是國家逐步認識到產(chǎn)權(quán)之于經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的重要性的過程。中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營責任制實施初期，中央政府并未認識到產(chǎn)權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性對于經(jīng)濟效率的重要作用，規(guī)定承包經(jīng)營權(quán)無法轉(zhuǎn)讓，這就使得土地要素和勞動力要素浪費的情況同時出現(xiàn)。隨著決策層對于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)可轉(zhuǎn)讓性的重視程度的提高，允許土地承包經(jīng)營權(quán)在自愿的基礎上進行流轉(zhuǎn)、出租等，就大大降低了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的交易成本，有效提高了農(nóng)地利用效率，同時也促進了規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)。
具有中國特色的社會主義體制應當在推進城鄉(xiāng)融合、改善”三農(nóng)”問題上發(fā)揮優(yōu)勢。中國城鎮(zhèn)化的推進不應該是“被動城鎮(zhèn)化”、“人口城鎮(zhèn)化”；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進程的推進，不僅僅是“土地整治”、“增減掛鉤”、“新農(nóng)村建設”等名詞的簡單堆砌；“集中居住”、“大戶包地”也未必是改變農(nóng)村面貌、提高農(nóng)民生活水平的最佳方式。應通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的完善和機制的保障，促進城市生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動，推進公共服務均等化的實現(xiàn)，使“農(nóng)村”非農(nóng)化成為承接城鎮(zhèn)發(fā)展的腹地，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。
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