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行政賠償責(zé)任的構(gòu)成特征（下）
馬懷德三、行政侵權(quán)的行為特征二
違法或過(guò)錯(cuò)行為是構(gòu)成國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的必要條件之一。若執(zhí)行職務(wù)
行為合法或無(wú)過(guò)錯(cuò)，并不引起行政賠償責(zé)任。而是我們通常所說(shuō)的補(bǔ)償責(zé)任。那么什么是違法或過(guò)錯(cuò)呢？二者是否可以合一或完全分離呢？
（一）違法與過(guò)錯(cuò)在各國(guó)法律中的表述。
奧地利國(guó)家賠償法表述為"故意或過(guò)失違法侵害他人財(cái)產(chǎn)人格權(quán)"時(shí)，國(guó)家負(fù)損害賠償責(zé)任。這里違法是指超越職權(quán)，適用法規(guī)錯(cuò)誤，或不適用法規(guī)以及違反公序良俗、濫用裁量行為。形式上包括作為與不作為。原捷克斯洛伐克1969年法律則將違法定義為"違反法律并可以被撤銷的決定。"瑞士1958年法律第3條規(guī)定"對(duì)于公務(wù)員在執(zhí)行公職活動(dòng)中對(duì)第三人因違法造成的損害，不論公務(wù)員有無(wú)過(guò)錯(cuò)，均由聯(lián)邦承擔(dān)責(zé)任。"違法的形式既可以是作為，也可以是不作為，公務(wù)員行為違反內(nèi)部業(yè)務(wù)規(guī)定造成他人損害，且該內(nèi)部規(guī)定是為了避免公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)時(shí)發(fā)生損害而設(shè)，而公務(wù)員行為與損害間又有因果關(guān)系，仍應(yīng)視為違法。法國(guó)則認(rèn)為違法與過(guò)錯(cuò)是緊密相連的概念，國(guó)家承擔(dān)行政賠償責(zé)任，以存在公務(wù)過(guò)錯(cuò)為條件。公務(wù)過(guò)錯(cuò)通常包括濫用職權(quán)、不執(zhí)行公務(wù)、公務(wù)實(shí)施不良、或延遲，而違法僅指客觀上侵犯既定事項(xiàng)、無(wú)適當(dāng)管轄權(quán)、濫用自由裁量權(quán)、違反程序。在這里，公務(wù)過(guò)錯(cuò)的作用在于決定行政主體的賠償責(zé)任，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，而違法原則的作用在于審查行政行為合法性，保證法治原則的實(shí)現(xiàn)。訴訟性質(zhì)也不一，前者是完全管轄之訴中的損害賠償之訴，而后者是撤銷之訴中的越權(quán)之訴。在行政機(jī)關(guān)對(duì)重過(guò)錯(cuò)負(fù)責(zé)的情況下，違法不一定構(gòu)成重過(guò)錯(cuò)，不產(chǎn)生賠償責(zé)任。公務(wù)過(guò)錯(cuò)的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出違法行為。德國(guó)則以"違反職責(zé)"為賠償要件之一。法院將公職義務(wù)作了較寬泛的解釋，凡是公職人員違反在內(nèi)部關(guān)系中相對(duì)于國(guó)家承擔(dān)的義務(wù)和外部關(guān)系中對(duì)公民承擔(dān)的義務(wù)，包括違背善良風(fēng)俗和誠(chéng)信原則均構(gòu)成違反職責(zé)。違反公職責(zé)任表現(xiàn)于以下方面：提供錯(cuò)誤消息，不作為延遲，濫用或非法行使自由裁量權(quán)等。日本國(guó)家賠償法也以公務(wù)員"故意或過(guò)失"加害他人為賠償要件，可以說(shuō)是雙重要件。所謂違法，理論上有廣狹義及折衷觀點(diǎn)，近來(lái)以折衷說(shuō)占優(yōu)勢(shì)。認(rèn)為違法不僅違反嚴(yán)格意義上的法規(guī)，凡應(yīng)遵循一定法律原則而不遵循的事實(shí)上的職務(wù)行為，亦應(yīng)認(rèn)為是違法。包括尊重人權(quán)原則、權(quán)力不得濫用原則、誠(chéng)信原則、維護(hù)公序良俗原則等，欠缺客觀正當(dāng)性的行為，也應(yīng)視為違法，但在自由裁量范圍內(nèi)，不屬于違法。在日本由于過(guò)錯(cuò)難以確定，學(xué)者們主張"過(guò)錯(cuò)客觀化"將過(guò)失與違法融于一體。消除了公共官員的個(gè)人主觀因素，建立了一種比個(gè)人過(guò)失標(biāo)準(zhǔn)更高的管理標(biāo)準(zhǔn)，只要公務(wù)員行為低于抽象的管理標(biāo)準(zhǔn)，則被界定為過(guò)失。違法性和過(guò)失統(tǒng)一在一起。美國(guó)和英國(guó)比較強(qiáng)調(diào)國(guó)家賠償責(zé)任中的過(guò)錯(cuò)條件，根據(jù)聯(lián)邦法第1346條b項(xiàng)規(guī)定，任何公民的公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)時(shí)，因過(guò)失、不法行為或不作為導(dǎo)致身體財(cái)產(chǎn)損失，可以向國(guó)家請(qǐng)求賠償。
從各國(guó)立法表述和學(xué)術(shù)見(jiàn)解看，多數(shù)國(guó)家主張以過(guò)錯(cuò)和違法并列作為雙重賠償條件看待，如奧地利、德國(guó)，在有些國(guó)家重過(guò)錯(cuò)要件，輕違法要件。如在法國(guó)以公務(wù)過(guò)錯(cuò)為賠償?shù)臈l件，如果行為違法但無(wú)過(guò)錯(cuò)則不一定產(chǎn)生賠償責(zé)任。而違法只解決撤銷之訴中的越權(quán)之訴，不適用于賠償之訴，所以過(guò)錯(cuò)將違法吸收了；有些國(guó)家則主張將過(guò)錯(cuò)與違法合二為一。如日本強(qiáng)調(diào)過(guò)錯(cuò)客觀化，違法性與過(guò)錯(cuò)合二為一；還有些國(guó)家認(rèn)為違法是賠償主要條件，過(guò)錯(cuò)有無(wú)不影響賠償成立
，在瑞士、意大利、比利時(shí)，國(guó)家賠償不以公務(wù)員過(guò)錯(cuò)為條件，只要有違法行為存在，國(guó)家就負(fù)責(zé)任。之所以出現(xiàn)如此眾多的類刑，我認(rèn)為原因有兩個(gè)：一是對(duì)違法和過(guò)錯(cuò)的理解不一致，如在德國(guó)，將違法理解得很寬，而在法國(guó)則理解得較窄，這就自然形成了各國(guó)立法或?qū)嵺`中對(duì)違法還是過(guò)失的適用側(cè)重點(diǎn)不同；二是對(duì)過(guò)錯(cuò)（或過(guò)失）的認(rèn)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)分為主客觀兩種，如法國(guó)、日本傾向于客觀化，而奧地利、美國(guó)則傾向于主觀形態(tài)。
（二）過(guò)錯(cuò)與違法的含義沖突及選擇
由于過(guò)錯(cuò)與違法的含義并不完全重合，適用中暴露出許多問(wèn)題，諸如以過(guò)錯(cuò)為賠償要件，還是以違法為要件，或者兩者兼為要件。我認(rèn)為，就目前大多數(shù)國(guó)家對(duì)這兩個(gè)概念的理解而言，將過(guò)錯(cuò)或違法單一地作為賠償要件是不適當(dāng)?shù)摹H以傳統(tǒng)意義上的違法為標(biāo)準(zhǔn)，如果有過(guò)失行為，但并未違反法律規(guī)范，國(guó)家是否就不為此承擔(dān)責(zé)任了？同樣，如果某行為明顯違法，但只是違反程序法或形式要件有瑕疵，但并未造成什么損害，國(guó)家是否也要承擔(dān)責(zé)任。例如，某一伙人聚眾賭博，被公安機(jī)關(guān)查獲，在押解案犯回公安機(jī)關(guān)訊問(wèn)時(shí)，因人多車少，公安人員和被押解人分別在駕駛室和車廂中，途中一人跳車欲逃，不幸墜車身亡。此案僅以違法為賠償責(zé)任的構(gòu)成要件，而不考慮過(guò)失與否，顯然公安機(jī)關(guān)及公安人員的行為并不違法，國(guó)家也不應(yīng)賠償。但因此不賠又是顯失公平的，因?yàn)樵诒谎航馊艘驯豢刂�，失去了人身自由的情況下，公務(wù)員未盡到職務(wù)上的必要注意義務(wù)，致使該人跳車身亡，公務(wù)員顯然是有過(guò)失的，國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的賠償責(zé)任。如果以過(guò)錯(cuò)為單一的賠償要件，則與民法沒(méi)有任何區(qū)別了。但是判斷職務(wù)行為的過(guò)錯(cuò)要比民事侵權(quán)行為復(fù)雜得多，既有來(lái)自行政裁量權(quán)方面的困難，也有法律已明確規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)義務(wù)的困難。
由此觀之，我認(rèn)為單一的過(guò)失或違法標(biāo)準(zhǔn)很難適用于具體的賠償實(shí)踐。然而，用雙重標(biāo)準(zhǔn)也為司法實(shí)踐帶來(lái)一些困難，所以必須尋找一種可以代替它們的新標(biāo)準(zhǔn)。從各國(guó)做法看，似有兩條路可以選擇：
1.擴(kuò)大違法性的理解。傳統(tǒng)意義上的違法僅指違反嚴(yán)格意義上的法律規(guī)范，但這種理解對(duì)于解決賠償問(wèn)題失之過(guò)窄，應(yīng)擴(kuò)張理解。就象法國(guó)一樣，違法除指違反嚴(yán)格意義上的法規(guī)外，還包括違反誠(chéng)信原則、公序良俗原則、尊重人權(quán)原則、權(quán)力不得濫用原則、盡合理注意原則等。這樣，有利于我們解決諸如看守人員打罵犯人、警察侮辱被訊問(wèn)人等職務(wù)侵權(quán)行為，因從表面上看對(duì)這些行為雖沒(méi)有嚴(yán)格意義的法律加以規(guī)范，但違反了尊重人權(quán)的原則，違反了誠(chéng)信原則，可以視為之廣義違法行為而要求國(guó)家負(fù)責(zé)。
2.過(guò)失客觀化。如果以過(guò)失為主要賠償標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)常人對(duì)過(guò)失的理解，大多都將過(guò)失行為限定于"行為人主觀意識(shí)有故意或疏忽及放任的范圍內(nèi)"。然而行政侵權(quán)行為以國(guó)家機(jī)關(guān)或公務(wù)員為侵權(quán)人，其主觀意志外化表現(xiàn)并不明顯，要求受害人在訴訟中證明侵權(quán)人的主觀狀態(tài)是很難的，所以出現(xiàn)了"過(guò)失客觀化"趨勢(shì)。我認(rèn)為這種"過(guò)失客觀化"趨勢(shì)是彌補(bǔ)過(guò)失標(biāo)準(zhǔn)的主觀色彩過(guò)濃的結(jié)果，因而是解決國(guó)家賠償法的一個(gè)較積極趨勢(shì)。所謂客觀化就是不考慮行為人的主觀心理狀態(tài)，只看他是否違反了客觀的注意義務(wù)，這種客觀的注意義務(wù)由法律逐漸明確下來(lái)，同是采用過(guò)失推定原則，并將過(guò)失視為執(zhí)行公務(wù)的瑕疵。
（三）違法或過(guò)失的特例
由于違法、過(guò)失標(biāo)準(zhǔn)、范圍理解存在差異，因此實(shí)踐中對(duì)某些行為是否構(gòu)成違法或過(guò)失也難以把握。
1.自由裁量權(quán)行為
行使自由裁量權(quán)能否構(gòu)成違法或過(guò)錯(cuò)呢？答案是肯定的。在德國(guó)，如果裁量決定違背了依法裁量的原則、如違背了比例適當(dāng)原則、或?yàn)E用自由裁量權(quán)、或超越裁量權(quán)，均可視為違背公職義務(wù)，行使裁量權(quán)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。奧地利則將濫用裁量權(quán)視作違法，裁量不當(dāng)?shù)男袨椴徽J(rèn)為是違法。根據(jù)我國(guó)行政訴訟法，顯失公正的處罰行為及濫用職權(quán)均構(gòu)成違法行為，也就是
說(shuō)，行使自由裁量權(quán)的行為必須達(dá)到濫用明顯失去公正性的程度，國(guó)家才承擔(dān)責(zé)任。一般的偏輕偏重的自由裁量行為不被視為違法。例如，核發(fā)許可證行為多屬于自由裁量行為，公務(wù)員如基于條件不齊備，材料不全等原因不發(fā)許可證應(yīng)視為正當(dāng)?shù)淖杂刹昧啃袨�，�?guó)家不負(fù)責(zé)任。如果這些行為出于個(gè)人恩怨或借機(jī)索賄或超期不予決定、不答復(fù)，則應(yīng)視為濫用自由裁量權(quán)或超越裁量權(quán)，構(gòu)成違法行為，造成損失的，國(guó)家應(yīng)予賠償。
2.不作為
在多數(shù)國(guó)家，行政機(jī)關(guān)的不作為均構(gòu)成違法行為，但不作為的違法，必須從法律上作為義務(wù)為條件。例如，警察應(yīng)采取保護(hù)或排除危險(xiǎn)的措施而沒(méi)有采取的或拖延懈怠的，受害人有權(quán)請(qǐng)求國(guó)家賠償因此造成的損失。由于這一領(lǐng)域自由裁量問(wèn)題比較突出，所以法院在這方面定的標(biāo)準(zhǔn)也很高。在德國(guó)，目前還沒(méi)有一個(gè)明確的案例確定由于公共機(jī)關(guān)不作為而應(yīng)負(fù)的責(zé)任。如果公共機(jī)關(guān)由于延誤而沒(méi)有作出緊急決定，該機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)責(zé)任。國(guó)家機(jī)關(guān)不在合理的時(shí)間辦理有關(guān)申請(qǐng)，則應(yīng)對(duì)此造成的損害承擔(dān)責(zé)任，通常不作為違法與自由裁量權(quán)是緊密相關(guān)的。例如，原告的家被一伙強(qiáng)盜搶劫，而這些強(qiáng)盜的行動(dòng)警察事先是完全知道的，但警察依其自由裁量權(quán)沒(méi)有采取必要的措施予以制止，在這種情況下，原告完全有權(quán)從國(guó)家那里得到賠償。
3.錯(cuò)誤信息和指導(dǎo)行為
由于政府錯(cuò)誤信息和指導(dǎo)行為遭受損害，他能否就此提出賠償請(qǐng)求呢？這在不同的國(guó)家有不同的做法。在德國(guó)，如果國(guó)家機(jī)關(guān)在某產(chǎn)品警告中勸告不要購(gòu)買或食用某特別指明的商品，而這種警告又通過(guò)新聞媒介傳播出去，那么國(guó)家的這種警告和勸告已構(gòu)成公權(quán)力行為，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)此承擔(dān)責(zé)任。日本法院在一個(gè)案例中雖承認(rèn)國(guó)家行政指導(dǎo)行為可能引起國(guó)家賠償責(zé)任，但必須是以行政指導(dǎo)機(jī)關(guān)與受害人之間存在法律的因果關(guān)系前提。如果原告由于按照市場(chǎng)政府當(dāng)局的錯(cuò)誤勸告而買一些設(shè)備，準(zhǔn)備開(kāi)辦一個(gè)游藝室，而后來(lái)該官員又拒絕原告開(kāi)辦這個(gè)游藝室，那么原告有權(quán)從市政當(dāng)局取得賠償。所有政府指導(dǎo)勸告賠償案例表明，只要政府指導(dǎo)、勸告錯(cuò)誤，即構(gòu)成違法，對(duì)此類行為造成的損害，國(guó)家應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)賠償。
4.錯(cuò)誤的批準(zhǔn)許可行為
公民因政府錯(cuò)誤的批準(zhǔn)建筑起的房屋，后被確認(rèn)違章建筑并折除，國(guó)家是否對(duì)這種錯(cuò)誤的批準(zhǔn)行為負(fù)責(zé)賠償呢？錯(cuò)誤的批準(zhǔn)或有過(guò)失的許可行為應(yīng)當(dāng)被視為是違法行為，因此造成的損害由錯(cuò)誤行使許可權(quán)的機(jī)關(guān)承擔(dān)，而不能由聽(tīng)從了政府意見(jiàn)無(wú)過(guò)失的公民個(gè)人承擔(dān)。
（四）違法行為是構(gòu)成我國(guó)行政賠償責(zé)任的重要條件之一
我國(guó)國(guó)家賠償法公布之前，大多數(shù)涉及國(guó)家賠償?shù)姆梢?guī)定都采用了"侵權(quán)"這個(gè)概念。"侵權(quán)"的含義究竟是什么？與"違法"有何關(guān)系呢？
"侵權(quán)"概念本身就含有"非法干涉別人，損害其權(quán)益"的意思。民法上，權(quán)利被侵犯并造成損害的事實(shí)本身就說(shuō)明了侵害行為的違法性。所以尊重權(quán)力，誠(chéng)實(shí)信用公序良俗等法律原則被作為確定民事侵權(quán)行為違法性的標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家賠償責(zé)任中的侵權(quán)事實(shí)上是廣義的違法，只是公民權(quán)益是法律所保護(hù)的，而國(guó)家及公務(wù)員的加害行為法律所禁止，那么一旦發(fā)生侵害，國(guó)家就應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。日本學(xué)者也認(rèn)為，國(guó)家賠償法上的違法性，毋寧看作是民法上權(quán)利侵害的翻版。那么，為什么我國(guó)立法用侵權(quán)概念而不用違法呢？這與國(guó)家法律用語(yǔ)言習(xí)慣有關(guān)，同時(shí)也與"違法"一詞表面含義的局限性有關(guān)。如前所述，傳統(tǒng)意義上的違法，僅指違反嚴(yán)格意義上的法律、條文，而不包括一些法律原則。但侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成并不僅僅以狹義違法為條件，還包括廣義違法，即違反法律原則的過(guò)失行為，因此，用"侵犯"一詞概括廣義上的違法行為是恰當(dāng)?shù)�，在�?dāng)時(shí)也符合我國(guó)立法語(yǔ)言習(xí)慣。
國(guó)家賠償法公布后，為了便于理解和實(shí)際操作，有關(guān)"違法"與"侵權(quán)"概念上的混亂應(yīng)當(dāng)澄清，國(guó)家賠償?shù)臉?gòu)成要件也應(yīng)當(dāng)一致。根據(jù)國(guó)家賠償法的規(guī)定，我國(guó)行政賠償責(zé)任必須以行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)為前提，即"違法原則"是國(guó)家賠償?shù)臍w責(zé)原則。如何理解違法原則呢？首先，違法是指行政機(jī)關(guān)及工作人員行使職權(quán)對(duì)所作的行為違反法律法規(guī)規(guī)定，這里的法律為全國(guó)人大及常委會(huì)制定發(fā)布的規(guī)范性文件，法規(guī)包括行政法規(guī)和地方性法規(guī)。至于違反規(guī)章或規(guī)章以下行為是否屬于違法，則可參照行政訴訟法有關(guān)規(guī)定予以理解，即與法律、法規(guī)不相抵觸的規(guī)章也屬于行政行為的合法依據(jù)，如果行政機(jī)關(guān)的行為符合規(guī)章，但該規(guī)章與法律相抵觸，那么依據(jù)規(guī)章所作的行為仍是違法的。其次，違法系指超越職權(quán)、無(wú)權(quán)限、濫用取權(quán)、適用法律不當(dāng)、程序違法、證據(jù)不足等情形。行政機(jī)關(guān)及工作人員上述情形之一的執(zhí)行職務(wù)行為，那么造成的損害就應(yīng)由國(guó)家賠償。具體而言，違法包含以下內(nèi)幾點(diǎn)內(nèi)容：（1）違反明確的法律規(guī)范干涉他人權(quán)益；（2）違反誠(chéng)信原則、尊重人權(quán)原則及公序良俗原則干涉他人權(quán)益；（3）濫用或超越行使自由裁量權(quán)，提供錯(cuò)誤信息、指導(dǎo)及許可批準(zhǔn)，造成他人權(quán)益損害；（4）沒(méi)有履行對(duì)特定人的法律義務(wù)或盡到合理注意。
四、行政賠償責(zé)任的結(jié)果特征
國(guó)家是否承擔(dān)行政侵權(quán)責(zé)任，要看該行為是否造成特定人的損害。沒(méi)有損害結(jié)果或遭受損害的是普遍對(duì)象，國(guó)家就不必負(fù)責(zé)賠償。因此，損害是構(gòu)成國(guó)家行政侵權(quán)責(zé)任的必要條件之一。所謂損害，指對(duì)財(cái)產(chǎn)和人身造成的不利益。
（一）損害的范圍
作為行政賠償要件的損害與民法上的損害并無(wú)多大的區(qū)別。因此，各國(guó)法律對(duì)損害的界定和理解均適用本國(guó)民法。從總的方面而言，損害包括對(duì)人身的損害和對(duì)物的損害。前者包括限制人身自由、剝奪生命、致人傷殘以及毀損名譽(yù)、榮譽(yù)等。后者主要指財(cái)產(chǎn)損害。對(duì)物的損害又包括積極損害和消極損害（又稱直接和間接損害）大多數(shù)國(guó)家原則上只賠償直接損害，不賠償間接損害。只有在侵權(quán)行為是故意實(shí)施的或不賠償間接損害就會(huì)違背社會(huì)共同生活原則的情況下，法院才判決行政機(jī)關(guān)賠償間接損害。如原捷克斯洛伐克就奉行這條原則。同時(shí)大多數(shù)國(guó)家只賠償被告人財(cái)產(chǎn)和身體損害，而不賠償對(duì)名譽(yù)榮譽(yù)造成的損害。人格權(quán)受到侵害，只有在特別情況下，始有獲得賠償之可能。如奧地利、日本均主張不賠償行政侵權(quán)造成的名譽(yù)損害。深受羅馬法影響的法國(guó)民法典和德國(guó)民法典也持同樣主張。如法國(guó)在法典第25條規(guī)定"對(duì)于財(cái)產(chǎn)損害以外的損害，只限于法律有特別規(guī)定的情形，始得請(qǐng)求以金錢賠償。"相比之下，瑞士法律制度中，關(guān)于名譽(yù)人格等非財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的損害賠償規(guī)定，是走在世界各國(guó)前列的。瑞士債務(wù)法第35條規(guī)定：由于他人的侵權(quán)行為，人格受到嚴(yán)重?fù)p害的，即使沒(méi)有財(cái)產(chǎn)損害的證明，裁判官也應(yīng)該判定相當(dāng)金額的賠償"。此后瑞士民法、聯(lián)邦責(zé)任法也作了相似規(guī)定，當(dāng)然，法國(guó)行政法院起初只對(duì)能以金錢計(jì)算的物質(zhì)損害判決行政主體賠償。對(duì)名譽(yù)感情等不能用金錢計(jì)算的，不負(fù)賠償責(zé)任。1964年最高行政法院在一個(gè)案例中改變了原來(lái)的態(tài)度，開(kāi)始判決賠償死者近親情感上的損害，包括名譽(yù)、尊嚴(yán)、宗教信仰等損害的也都可以獲得賠償。歐洲共同體雇員被非法解雇或受到不公正的待遇時(shí)，歐共體法院也會(huì)判決給予痛苦和精神損害的賠償，然而賠償額很少。
（二）損害的對(duì)象
所謂損害，就是違背了對(duì)公民法人所承擔(dān)的義務(wù)而使其受到不利益的結(jié)果。因此，國(guó)家能否賠償這種損害，首先應(yīng)確定損害者的利益是否受到法律保護(hù)，國(guó)家對(duì)受害人是否承擔(dān)特定的義務(wù)。例如在德國(guó)一個(gè)案例中，私人根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建筑規(guī)劃購(gòu)買了一片土地
，而這塊地皮放射性有毒物質(zhì)（廢棄物）所污染。法院判決鄉(xiāng)鎮(zhèn)賠償居民因廢棄物而遭受的健康損害。理由是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)劃時(shí)依照法律應(yīng)保障居民的安全和健康，防止計(jì)劃范圍內(nèi)的居民因廢棄物而對(duì)健康造成損害。換句話說(shuō)，因?yàn)樵馐軗p害的對(duì)象是法律特定保護(hù)的，所以國(guó)家必須對(duì)這種損害負(fù)責(zé)。國(guó)家頒布法律，行政機(jī)關(guān)制定規(guī)章，如果它所造成的損害是普遍的，但法律又并未加以特別保護(hù)，那么國(guó)家就不負(fù)賠償責(zé)任，一個(gè)人能否成為損害賠償?shù)膶?duì)象，關(guān)鍵在于行政機(jī)關(guān)所負(fù)的職責(zé)是否為了直接保護(hù)他的利益。例如，當(dāng)盜賊正在行竊時(shí)，警察袖手旁觀，那么警察就違反了他對(duì)財(cái)產(chǎn)所有人的職責(zé)，因?yàn)榫旄缮娴臋?quán)力不僅是為了一般公眾的利益而被授予的，同時(shí)也是為了某一個(gè)具體的個(gè)人的利益而被授予的。美國(guó)一些州法院也持同樣觀點(diǎn)，主張區(qū)分國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)原告承擔(dān)的特別義務(wù)和對(duì)公眾承擔(dān)的普遍義務(wù)，例如，原告請(qǐng)求國(guó)家對(duì)他房子著火燒死兒子予以賠償。理由是城市的建筑檢查員曾兩次要求原告擴(kuò)建房屋須符合建筑法，但沒(méi)有強(qiáng)制原告遵守，并發(fā)給了建筑許可證以致擴(kuò)建后房子著火燒了原告的兒子。法院判決被告市政府不負(fù)賠償責(zé)任。因?yàn)槭姓畬?duì)原告不負(fù)有區(qū)別于其他公眾的特別義務(wù)。原告不是適格的損害對(duì)象。
（三）損害行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系
行政賠償中的因果關(guān)系比較復(fù)雜，存在很多間接關(guān)系的損害賠償問(wèn)題。例如，某公司總經(jīng)理被錯(cuò)誤拘留，拘留期間因錯(cuò)過(guò)一次已約好的簽定合同機(jī)會(huì)，造成企業(yè)重大經(jīng)濟(jì)損失，國(guó)家對(duì)這類損害是否賠償？某人經(jīng)合法手續(xù)領(lǐng)到許可證并依此建起房屋，后被行政機(jī)關(guān)確認(rèn)為違章建筑并拆除，發(fā)放許可證機(jī)關(guān)是否負(fù)責(zé)賠償？某公民財(cái)產(chǎn)被盜，能否以公安機(jī)關(guān)維護(hù)治安不力為由請(qǐng)求賠償？要回答這些問(wèn)題，除符合其他條件外，還應(yīng)分析國(guó)家行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員的行為與損害結(jié)果之間是否存在因果關(guān)系，及這種因果關(guān)系的密切程度如何。
民法理論上，因果關(guān)系是客觀事物之間的前因后果的關(guān)聯(lián)性。若一現(xiàn)象的出現(xiàn)，是由另一現(xiàn)象的存在所必然引起的，則二現(xiàn)象之間就為因果關(guān)系。當(dāng)然，也有主張簡(jiǎn)化行為與損害結(jié)果之間因果關(guān)系的，凡是引發(fā)結(jié)果的條件皆為原因，只要結(jié)果的發(fā)生與行為之間存在邏輯上聯(lián)系的事實(shí)，就視為有因果關(guān)系。這一學(xué)說(shuō)稱為條件說(shuō)。
此外還有相當(dāng)因果關(guān)系說(shuō)，又稱適當(dāng)條件說(shuō)，認(rèn)為某種原因在特定的情形發(fā)生某種結(jié)果，還不能斷定二者之間有因果關(guān)系。只有在一般情形中，依照當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)纳鐣?huì)觀念，普遍認(rèn)為也能發(fā)生同樣結(jié)果的，才能認(rèn)定有因果關(guān)系。由損害看行為，可以確信是它造成的，由行為看結(jié)果，可以預(yù)料它能夠造成，那么該行為即為相當(dāng)原因。如警察毆打人致傷，并囚之于拘留所，受傷人因不能外出醫(yī)治，或治療不得法，遂因傷致死，毆人行為與死亡結(jié)果應(yīng)該視為有因果關(guān)系。也就是說(shuō)，行為后加入其他原因。如其他原因在客觀上足以預(yù)料有結(jié)合的可能，則其行為對(duì)于損害，是相當(dāng)原因。同樣，行為前已有其他原因，如果再加上行為這一原因，在客觀上可以認(rèn)為足以引起損害，則其行為也屬相當(dāng)原因。就目前理論看，相當(dāng)因果關(guān)系說(shuō)似乎更具說(shuō)服力。
行政賠償中因果關(guān)系，在某些方面要比民事賠償嚴(yán)格的多，另外一些方面又要寬松的多，完全用民法上的因果理論分析行政賠償責(zé)任的構(gòu)成很難獲得滿意結(jié)果。例如，公安機(jī)關(guān)違法限制某企業(yè)經(jīng)理的自由，企業(yè)因此無(wú)法開(kāi)業(yè)而遭受損失，依照民法原理，國(guó)家應(yīng)當(dāng)賠償企業(yè)的損失，因公安機(jī)關(guān)的行為是導(dǎo)致企業(yè)損失的主要原因。然而，多數(shù)國(guó)家的行政賠償法律并不這樣規(guī)定，否認(rèn)限制公民自由與企業(yè)損失之間的因果關(guān)系而只規(guī)定一定數(shù)額的限制人身自由賠償金。在美國(guó)，一個(gè)殺人犯因某種原因被釋放了，結(jié)果該殺人犯出獄后第二天又殺了一個(gè)人，被害者家屬提起國(guó)家賠償訴訟。地區(qū)和上訴法院都判決由監(jiān)獄負(fù)責(zé)賠償，但最終被聯(lián)邦法院否決了，理由是監(jiān)獄釋放犯人的決定確有錯(cuò)誤，但釋放的行為不是殺人犯再次殺人的直接原因。確認(rèn)國(guó)家賠償責(zé)任必須符合兩個(gè)條件：一是因果之間具有邏輯聯(lián)系，此案符合邏輯聯(lián)系；二是因果之間有直接相關(guān)性，即依正常人的經(jīng)驗(yàn)和理解，行為和結(jié)果之間有牽連。此案不具備這個(gè)條件。所以國(guó)家不負(fù)賠償責(zé)任
。有趣的是，在另外一些案件中，因果關(guān)系則表明的很寬松，如某人在大街上不慎摔倒，法院判決市政府賠償，理由是市政府未能及時(shí)清掃積雪是造成受害人損害的主要原因。在日本法中，這種因果關(guān)系比較嚴(yán)格，但自70年代后期開(kāi)始，這些嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)在與衛(wèi)生污染有關(guān)的訴訟中已經(jīng)被放松。
正如前面所述，行政侵犯行為是職務(wù)侵權(quán)行為。與一般民事侵權(quán)行為是有一定區(qū)別的。它具有非法性、濫用或超越裁量權(quán)性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)，凡違背時(shí)特定人所承擔(dān)的法律義務(wù)即視作侵權(quán)行為。因此行政賠償中的因果關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是行為機(jī)關(guān)與受害人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。只要行政機(jī)關(guān)違背了對(duì)權(quán)利人所承擔(dān)的特定義務(wù)并因此導(dǎo)致其損害，且權(quán)利人無(wú)法通過(guò)其他途徑受償?shù)�，我們就認(rèn)為存在行政賠償責(zé)任中的因果關(guān)系。例如，警察發(fā)現(xiàn)有人毆打傷人而不予制止，就違背了他所承擔(dān)的特定義務(wù)，如果受害人無(wú)法向加害人求償時(shí)（如已逃跑，無(wú)支付能力）而向行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求賠償，應(yīng)予支持，因?yàn)榫炫c受害之間有一定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。違背法定義務(wù)即為因，受害人損失為果，二者雖無(wú)必然聯(lián)系，但有間接聯(lián)系。又如公民已將各種材料、證件準(zhǔn)備齊全；并按規(guī)定程序申請(qǐng)建筑或營(yíng)業(yè)執(zhí)照，而承辦人無(wú)故長(zhǎng)期積壓不為之辦理，致生損害者，行政機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。因受害人的損失是因行政機(jī)關(guān)公務(wù)員違反其應(yīng)予履行的義務(wù)而造成的，已構(gòu)成因果關(guān)系。所以應(yīng)當(dāng)賠償，某公民販運(yùn)西瓜途中被人哄搶，請(qǐng)求當(dāng)?shù)嘏沙鏊Ｗo(hù)，派出所拖延懈怠履行保護(hù)義務(wù)，而造成西瓜被哄搶，該公安部門應(yīng)賠償瓜主損失。以上看到的例子都是不作為引起的，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)違背他所承擔(dān)的義務(wù)引起的。至于這種職務(wù)上的義務(wù)既可以是法律法規(guī)規(guī)定的，也可以是上級(jí)命令的，有的雖無(wú)明文規(guī)定，但按照普通常理，在正常情況下應(yīng)做的，凡是行政機(jī)關(guān)應(yīng)該做的而沒(méi)做的，就是失職行為，就是不作為的違法行為，由此引起損害，國(guó)家負(fù)賠償責(zé)任。
在有些國(guó)家，很少研究國(guó)家賠償中的因果關(guān)系，而是研究行政機(jī)關(guān)公務(wù)員所負(fù)的公職義務(wù)以及與第三人的關(guān)聯(lián)性。只要公務(wù)員所負(fù)的義務(wù)是為保護(hù)第三人利益而設(shè)置的，而公務(wù)員違背該義務(wù)并造成特定第三人損失，該公務(wù)員作為或不作為行為即構(gòu)成行政侵權(quán)行為，它與損害結(jié)果之間就存在因果關(guān)系，例如，在法國(guó)有一個(gè)城市的某道路交通十分擁擠，許多人不按規(guī)定隨處停車，附近一居民得了重病，救護(hù)車因交通擁擠未能及時(shí)趕到該居民住處予以搶救，以致死亡。法國(guó)行政法院判決認(rèn)為，受害人的損失與行政機(jī)關(guān)交通管理不善有因果關(guān)系，而且是直接的因果關(guān)系。因?yàn)榻煌ü芾頇C(jī)關(guān)負(fù)有維護(hù)交通秩序，保證道路暢通的法定公職義務(wù)。在本案中，交通部門未履行好此項(xiàng)義務(wù)而導(dǎo)致受害人損失、國(guó)家應(yīng)當(dāng)賠償。
之所以強(qiáng)調(diào)行政侵權(quán)賠償責(zé)任以受害人不能通過(guò)其他方法受償為前提，主要是考慮到當(dāng)行政侵權(quán)和其他行為（如刑事民侵權(quán)損害）混雜一起時(shí)，如警察發(fā)現(xiàn)甲毆打乙卻不制止致使乙受傷，乙可先通過(guò)民事侵權(quán)訴訟要求甲賠償，如甲逃匿或無(wú)支付能力，乙可向國(guó)家請(qǐng)求賠償。同樣，當(dāng)一幢大樓失火時(shí)，主人向消防機(jī)關(guān)報(bào)告并要求及時(shí)滅火，如消防機(jī)關(guān)故意拖延以致釀成大災(zāi)，那么受害人先可向失火責(zé)任人求償，如果得不到賠償，則可向消防機(jī)關(guān)請(qǐng)求賠償。
由此可見(jiàn)，行政賠償責(zé)
任中的因果關(guān)系，應(yīng)該以行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員的公職義務(wù)為基礎(chǔ)，以受到法律保護(hù)的受害人權(quán)益為依托，以違反公職義務(wù)與權(quán)益遭到損害之間的關(guān)系為內(nèi)容，用客觀、恰當(dāng)符合正常社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的方式衡量和確定的邏輯關(guān)系。這種因果關(guān)系應(yīng)該是客觀、恰當(dāng)、符合理性的，而不是機(jī)械、隨意的。作為原因的現(xiàn)象，不僅在時(shí)間順序上應(yīng)出現(xiàn)在成為結(jié)果的現(xiàn)象之前，而且還須起著引起和決定結(jié)果發(fā)生的作用。只有與損害結(jié)果有直接聯(lián)系的原因，才是賠償責(zé)任的因果關(guān)系中的原因。當(dāng)然，直接的原因不一定就是損害的最近的原因。而是損害產(chǎn)生的正常原因和決定性原因。例如，有一段柏油馬路剛剛修完，未設(shè)置標(biāo)記，一個(gè)演員路過(guò)該段馬路，鞋上沾了柏油，到了劇場(chǎng)又把地毯弄臟，劇場(chǎng)老板因此起訴要求國(guó)家賠償。此案中，與損害最近的原因是女演員走進(jìn)劇場(chǎng)的事實(shí)，但它不是主要原因和起決定作用的原因。國(guó)家公共管理不良才是這一損害的直接原因。公務(wù)機(jī)關(guān)在剛剛修復(fù)的道路上，未能及時(shí)清除臟物，應(yīng)當(dāng)樹(shù)立標(biāo)志，告誡行人繞道而行�？梢�(jiàn)公路管理機(jī)關(guān)的失職是造成劇院地毯損害的真正原因，最后法院判決負(fù)責(zé)道路的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任。
（四）缺乏因果關(guān)系的事實(shí)
國(guó)家只對(duì)直接產(chǎn)生損害的原因事實(shí)負(fù)賠償責(zé)任。有些特殊的致害原因與損害結(jié)果之間缺乏因果聯(lián)系，國(guó)家對(duì)此不負(fù)賠償責(zé)任。它們主要有以下幾類：
1.受害人的過(guò)錯(cuò)。受害人的行為促使損害的發(fā)生成為不可避免或加重時(shí)，行政主體完全不負(fù)賠償責(zé)任或者部分免除賠償責(zé)任。例如，兒童在公園玩耍時(shí)，被樹(shù)枝劃傷，其父母要求行政機(jī)關(guān)賠償，而行政機(jī)關(guān)認(rèn)為兒童受傷是父母看管不夠，行政法院認(rèn)為公園存在傷害兒童的危險(xiǎn)，說(shuō)明采取的預(yù)防措施不力，存在一定的過(guò)失責(zé)任，但它并不是造成損害結(jié)果的唯一原因，受害人自己也有過(guò)錯(cuò)，這種過(guò)錯(cuò)行為與損害也有因果關(guān)系，所以，在這種情況下，我們認(rèn)為可以免除或部分免除國(guó)家的賠償責(zé)任。如果損害完全是由于受害人過(guò)錯(cuò)引起的，那么國(guó)家不負(fù)賠償責(zé)任。
2.不可抗力。因不可抗力如戰(zhàn)爭(zhēng)、天災(zāi)等引起的損害，國(guó)家不負(fù)賠償責(zé)任。因不可抗力是不能預(yù)見(jiàn)，不可抗拒的，屬于當(dāng)事人意志之外的力量，因此造成的損害與行政機(jī)關(guān)的行為無(wú)任何因果關(guān)系，行政機(jī)關(guān)對(duì)此承擔(dān)責(zé)任。不可抗力與原因不明的意外事件不同，后果如機(jī)器故障、火災(zāi)等，它可以免除國(guó)家的過(guò)錯(cuò)責(zé)任，但不能排除行政主體的危險(xiǎn)責(zé)任。例如，某一水壩漏水，造成鄰近居民的損害，但漏水的原因不明，這可以排除國(guó)家的過(guò)失賠償責(zé)任，但不能排除危險(xiǎn)責(zé)任。
3.第三者介入。當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行為通過(guò)第三者介入產(chǎn)生損害時(shí)，這種損害是間接損害，行政機(jī)關(guān)不負(fù)賠償責(zé)任。例如某人所駕駛車被交通警察違法扣留，司機(jī)步行回家時(shí)，被另一車撞傷。雖然交通機(jī)關(guān)有違法侵權(quán)行為，但造成損害的原因由另外一輛車所致，因此，行政機(jī)關(guān)不負(fù)賠償責(zé)任。若損害發(fā)生同時(shí)由行政機(jī)關(guān)和第三者的行為所引起時(shí)，行政機(jī)關(guān)就其行為部分負(fù)責(zé)。
五、行政侵權(quán)賠償責(zé)任的法律特征
構(gòu)成行政賠償責(zé)任還必須滿足"有法律規(guī)定"這一要件，如果法律沒(méi)有規(guī)定政府賠償責(zé)任，即使公民受到行政機(jī)關(guān)違法侵害，國(guó)家也可能不承擔(dān)賠償責(zé)任。這是國(guó)家賠償責(zé)任的一個(gè)重要特點(diǎn)。所謂"有法律規(guī)定"是指現(xiàn)實(shí)存在的所有規(guī)定國(guó)家賠償責(zé)任的法律、法規(guī)和判例等。國(guó)家賠償不同于民事賠償，它產(chǎn)生于上個(gè)世紀(jì)末，大多數(shù)國(guó)家通過(guò)漸近式立法逐步將這一制度推開(kāi)。因此，國(guó)家賠償?shù)姆秶⒊绦虻葍?nèi)容是由立法和司法判例確定的。即使在今天，也沒(méi)有任何國(guó)家在法律上采取政府對(duì)所有侵權(quán)行為承擔(dān)賠償責(zé)任的辦法。如美國(guó)、英國(guó)法律雖然規(guī)定"政府依據(jù)法律的規(guī)定，應(yīng)于同等方式與限度內(nèi)，與私人一樣地負(fù)擔(dān)民事責(zé)任
……"，但真正地含義在于限制政府的責(zé)任范圍，即"只有在國(guó)家進(jìn)行（私人也能為的行為）時(shí)，才談得上負(fù)擔(dān)賠償責(zé)任……這樣看來(lái)，美國(guó)國(guó)家責(zé)任實(shí)現(xiàn)度極小，種種唯國(guó)家、政府方能從事的活動(dòng)中的侵權(quán)（亦即私人不可能為，因而不能承擔(dān)責(zé)任的行為），一概與國(guó)家賠償無(wú)緣"。①即使在被譽(yù)為國(guó)家賠償制度楷模的法國(guó)，也不是國(guó)家對(duì)所有政府侵權(quán)行為均承擔(dān)賠償責(zé)任。因此，諸如立法、司法及政府行為、郵政公務(wù)等造成的損害，國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任。前蘇聯(lián)國(guó)家也以法律規(guī)定為前提，"國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)它的公職人員的權(quán)力行為，只有在專門法律有規(guī)定時(shí)，才負(fù)民事責(zé)任并負(fù)責(zé)賠償"，如果不具備民法典第407條規(guī)定的特殊條件，即使?jié)M足了其他民事侵權(quán)責(zé)任的條件，國(guó)家機(jī)關(guān)也不負(fù)責(zé)任。通常受害人只能對(duì)有過(guò)錯(cuò)的公職人員本人提起損害賠償之訴。
就國(guó)家賠償可行性而言，如果免除所有的限制，允許受害人對(duì)政府所有行為提起賠償訴訟也是不現(xiàn)實(shí)、不恰當(dāng)?shù)�。因此，�?guó)家對(duì)何種行為負(fù)責(zé)賠償、適用什么賠償方式及程序，均須由法律明確規(guī)定。例如，在奉行判例法的美國(guó)，國(guó)家賠償責(zé)任均源自不同時(shí)期的制定法和判例。如政府官員違反聯(lián)邦法律，依據(jù)1971年美國(guó)法典28編1983條規(guī)定處理：聯(lián)邦政府官員個(gè)人的賠償責(zé)任，源自1971年最高法院作出畢恩斯判例；其他政府的賠償責(zé)任，依據(jù)聯(lián)邦侵權(quán)法處理。如果法律沒(méi)有規(guī)定，除了國(guó)家賠償及政府官員賠償法，并不見(jiàn)得任何損害都引起訴訟，得到賠償。總之，如果有特別法律規(guī)定可以賠償?shù)�，即使統(tǒng)一法規(guī)定不賠，也應(yīng)當(dāng)予以賠償；反之，沒(méi)有法院規(guī)定應(yīng)賠償?shù)�，即使有損失也不賠�？梢�(jiàn)，國(guó)家承擔(dān)行政賠償責(zé)任，必須以法律有規(guī)定為要件之一。這種法律規(guī)定既可以是統(tǒng)一的國(guó)家賠償法，也可以是特別法，判例法。在我國(guó)，承擔(dān)行政賠償責(zé)任的。
法律依據(jù)有：國(guó)家賠償法、行政訴訟法、民法通則、治安管理處罰條例、海關(guān)法及最高法院、最高檢察院有關(guān)司法解釋、國(guó)務(wù)院及部門發(fā)布有關(guān)行政解釋、法規(guī)及政策性文件。受害人依照以上規(guī)定才能行使國(guó)家賠償請(qǐng)求權(quán)。這是與多數(shù)國(guó)家的相似的特征之一，也是國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的必備要件之一。
①楊澤延、姚輝：《美國(guó)國(guó)家賠償制度縱橫》、載于《比較法研究》1988年3期。
（政法論壇 中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào) 1994年第4期）
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