關(guān)于內(nèi)蒙古自治區(qū)地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局改革的思考

關(guān)于內(nèi)蒙古自治區(qū)地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局改革的思考　　
　　口張戰(zhàn)勇1趙首軍2張國強3任梅45
　　
　�。�1234內(nèi)蒙古財經(jīng)學院公共管理系，內(nèi)蒙古呼和浩特010050；
　　
　　5北京大學政府管理學院，北京100871）
　　
　　【內(nèi)容摘要】在新的形勢下，積極穩(wěn)妥地推進地勘單位改革，走市場化道路，既是社會主義市場經(jīng)濟的基本要求，也是建立有中國特色地勘工作新體制的必、然。然而，在改革過程中如何解決發(fā)展與和諧、效率與公平是很多地勘事業(yè)單位單位轉(zhuǎn)制過程中的難題，被國土資源部副部長汪民稱之為“內(nèi)蒙古模式”的內(nèi)蒙古自治區(qū)地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局的改革或許會給我們帶來一些啟示。
　　
　　【關(guān)鍵詞】和諧；地質(zhì)勘探；事業(yè)單位改革；發(fā)展。
　　
　　【作者簡介】張戰(zhàn)勇，內(nèi)蒙古財經(jīng)學院公共管理系副教授，主要從事非營利組織研究。
　　
　　趙首軍，內(nèi)蒙古財經(jīng)學院公共管理系副教授，主要從事組織行為學研究。
　　
　　張國強，內(nèi)蒙古財經(jīng)學院公共管理系講師，主要從事公共政策研究。任梅，內(nèi)蒙古財經(jīng)學院公共管理系講師，北京大學政府管理學院博士研究生，研究方向：行政管理。
　　
　　一、引言
　　
　　從2005年12月開始，三年間，我們課題組對內(nèi)蒙古自治區(qū)地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局（以下稱內(nèi)蒙古地勘局）進行了兩次調(diào)研。在前期調(diào)研時被調(diào)研單位的職工對改革有許多意見，更多的是不理解和不滿意．對改革情緒大、抱怨多。事隔兩年后，內(nèi)蒙古地勘局的改革成為事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制的成功典范，從內(nèi)蒙古自治區(qū)確定的十七家改革試點單位中脫穎而出，在全國地勘改革中被稱為“內(nèi)蒙古模式”。為什么改革前困難重重，改革后不僅確保了社會穩(wěn)定，事業(yè)得到了發(fā)展，而且單位收入、個人收入就能得到大幅提高，事業(yè)得到了發(fā)展。這被內(nèi)蒙古地勘人謂之“和諧發(fā)展和諧改革”，值得我們思考。
　　
　　二、內(nèi)蒙古地勘局的改革
　　
　　歷程與現(xiàn)狀
　　
　　1．內(nèi)蒙古地勘局的改革歷程。內(nèi)蒙古地勘局成立于1956年，原稱地質(zhì)部內(nèi)蒙古自治區(qū)地質(zhì)局，由地質(zhì)部直接領(lǐng)導。1958年中央決定將地質(zhì)局下放到各省管理，1963年又改由地質(zhì)部垂直領(lǐng)導，1970年再次下放到自治區(qū)，實行雙重領(lǐng)導以自治區(qū)管理為主。1980年又改為以地質(zhì)部為主的雙重領(lǐng)導體制。1994年，國務院機構(gòu)改革，實行政事、政企分開，將內(nèi)蒙古地質(zhì)礦產(chǎn)局分為內(nèi)蒙古自治區(qū)地質(zhì)礦產(chǎn)廳和地礦部內(nèi)蒙古地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局，內(nèi)蒙古地礦廳為自治區(qū)政府地礦行政主管部門，地勘局仍實行以地礦部為主的雙重領(lǐng)導體制。1999年6月，正式由國土資源部劃歸自治區(qū)人民政府管理，并更名為內(nèi)蒙古地勘局，由國土資源廳歸口管理，為正廳級事業(yè)單位。從20世紀80年代開始到國辦發(fā)[1999]37號文件印發(fā)的《地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案》和國土資源部地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革座談會，經(jīng)歷了二十多年改革的地勘單位，屬地化的改革已經(jīng)完成，按照《地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案》要求，在完成屬地化以后，地勘單位必須進行企業(yè)化改革，《改革方案》提出的“企業(yè)化”其本意是指地勘單位整體事改企。
　　
　　2005年初，內(nèi)蒙古地勘局被列為自治區(qū)事業(yè)單位改革試點單位之一，按照自治區(qū)黨委政府和國土資源廳關(guān)于地勘單位深化內(nèi)部企業(yè)化改革組建集團公司的戰(zhàn)略部署，在全局全面推進內(nèi)部企業(yè)化改革。2006年初，在內(nèi)蒙古地勘局的基礎上正式組建內(nèi)蒙古自治區(qū)地質(zhì)礦產(chǎn)（集團）有限責任公司，完成公司機構(gòu)的組建，于2006年7月28日，正式掛牌。目前全局自上而下按照事企兩種管理和運行模式運行，建立健全了考核體系、分配制度等管理制度。離退休人員已經(jīng)費單列，單獨建賬管理。所屬六所子弟小學移交地方管理。
　　
　　2．內(nèi)蒙古地勘局現(xiàn)狀。內(nèi)蒙古地礦局所屬事業(yè)單位十九個（如表1），兩個公司，其中地勘單位十七個，從事礦產(chǎn)勘查單位九個，區(qū)域地質(zhì)調(diào)查單位兩個，水文地質(zhì)工程地質(zhì)勘查單位三個，探礦工程施工單位一個，礦產(chǎn)實驗研究測試單位一個，地質(zhì)測繪單位一個，分布在全區(qū)各盟市。共有職工15664人，其中在職職工7766人，離退休職工7898人。在職職工中高級職稱345人，中級職稱1618人，大專以上文化程度1776人。全局有十九類專業(yè)技術(shù)人才，其中地質(zhì)類專業(yè)主要有：礦產(chǎn)地質(zhì)、區(qū)域地質(zhì)、地球物理、地球化學、水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)、測繪、分析測試、探礦工程、采礦、選礦等十二類專業(yè)，占技術(shù)人員總數(shù)的92%，是專業(yè)技術(shù)人員的主體。
　　
　　2005年至2008年，內(nèi)蒙古地礦局共申報國家和自治區(qū)地勘項目485項，獲得自治區(qū)地勘項目資金共7.62億元。同時積極承攬市場地勘項目1627項，獲得資金16.08億元；近三年多來，解決內(nèi)部待崗職工900余人重新就業(yè)，增加社會就業(yè)崗位3600余個，有效地緩減了局和地方政府的就業(yè)壓力；在2005年大幅度增加下崗職工生活費的基礎上，從2006年起每人每年又增加了1000元，人均達到9300多元；三年來，加大人才引進、培養(yǎng)工作的力度。全局共接收大中專畢業(yè)生509人，其中工程技術(shù)人員407人，有效地緩解了專業(yè)技術(shù)人才緊缺的局面。各項事業(yè)取得新的顯著成績，特別是作為自治區(qū)境內(nèi)規(guī)模最大、科技實力最強的國有地勘單位，地質(zhì)找礦的主力軍作用發(fā)揮明顯，對地方經(jīng)濟的貢獻力顯著增強，為今后較長時期經(jīng)濟快速發(fā)展奠定了重要的基礎。
　　
　　三、內(nèi)蒙古地勘局改革的背景和面臨的困難
　　
　　1．改革的背景。中國地勘事業(yè)單位改革的大背景，源自于1978年以來近三十年來中國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，源自于中國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，源自于當今中國的經(jīng)濟體制、行政體制、政治體制改革的大環(huán)境。就內(nèi)蒙古地勘事業(yè)單位的改革主要有三個方面的因素。
　　
　　首先是中央政府要求全國地勘隊伍屬地化管理和逐步實現(xiàn)企業(yè)化經(jīng)營。1999年，在國務院第十五次常務會議通過的《地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案》中，提出地勘隊伍管理體制改革的主要內(nèi)容是：地勘隊伍屬地化管理和逐步實現(xiàn)企業(yè)化經(jīng)營。企業(yè)化經(jīng)營是指地勘隊伍要按照政企（事）分開的原則，逐步轉(zhuǎn)變事業(yè)機制，建立健全企業(yè)機制，成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的市場主體。
　　
　　其次是內(nèi)蒙古自治區(qū)政府明確了內(nèi)蒙吉地勘局事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制的改革思路。內(nèi)蒙古自治區(qū)區(qū)直事業(yè)單位改革于2005年3月15日正式啟動。自治區(qū)黨委、政府將內(nèi)蒙古地勘局、有色地勘局、煤田地質(zhì)局納入自治區(qū)直屬事業(yè)單位改革試點，涉及約26916人。自治區(qū)對地勘行業(yè)的改革，思路是：包死地勘經(jīng)費投資（撥款）基數(shù)，剝離離退休人員進行單獨管理，費用從地勘單位事業(yè)經(jīng)費中切出單獨管理，以后國家政策性調(diào)資和地方政策性補貼等增資費用，由自治區(qū)財政全額撥款解決。
　　
　　第三是其自身迫切需要通過改革實現(xiàn)地勘事業(yè)的發(fā)展。來自于中央政府、地方政府推進事業(yè)單位改革的壓力和來自于自身迫切發(fā)展的動力，上壓下推，使內(nèi)蒙古地勘事業(yè)單位的改革的進程加快、全面提速，幫助自己的員工走向富裕之路，謀求穩(wěn)定、和諧的發(fā)展。
　　
　　內(nèi)蒙古地勘局就是在這樣的大背景下開始了本輪事業(yè)單位改革的工作。國家層面要求“切實把地質(zhì)工作擺在國民經(jīng)濟的先行地位，全面增強地質(zhì)勘查力度”。自治區(qū)要求加快企業(yè)化的步伐。如何在深入改革的過程中發(fā)展地勘事業(yè)確實是擺在內(nèi)蒙古地勘人面前的難題。
　　
　　2．改革前面臨的主要困難。(1)人員問題。一是離退休下崗人員。內(nèi)蒙古地勘局成立于1956年，共有職工15664人，其中在職職工7766人，離退休職工7898人，其中在職的7766名員工中有近4000名是下崗人員。如果直接走企業(yè)化的路子，那么近12000人的離退休人員和下崗人員這些弱勢群體怎么辦？是我們調(diào)研組兩次調(diào)研該單位時都被談起的問題。內(nèi)蒙古地勘局認為改革必須確保穩(wěn)定，尤其目前國家沒有成熟的事業(yè)單位保障體系，不能采取甩包袱的辦法，將這些人推向社會。二是專業(yè)技術(shù)人才匱乏，人才資源已成為最重要的戰(zhàn)略資源之一，誰擁有了人才，誰就擁有了競爭優(yōu)勢，英才蔚起，國運方能昌盛。自上世紀80年代未至本世紀初，由于體制的轉(zhuǎn)換和世界性的地質(zhì)礦業(yè)市場走低，百萬地質(zhì)大軍突然之間無所事事、無所適從，地質(zhì)院校紛紛改換門庭，地質(zhì)職工紛紛買斷工齡、民營、下崗、改行、調(diào)動、退休和提前內(nèi)退，人員大減，元氣大傷。內(nèi)蒙古地勘也面臨著同樣的問題。一方面招不來新人，另一方面自己本局考出去的碩博無人返回或留不住。原因是多方面的，既有地域原因，也有學生本身原因。沒有人才，何談發(fā)展？
　　
　　(2)設備問題。發(fā)展事業(yè)的核心競爭力是技術(shù)和人才，有了專門的技術(shù)人才，沒有好的勘探設備好像“巧婦難為無米之炊”。內(nèi)蒙古地勘就面臨著這樣的狀況。20世紀90年代中后期，地質(zhì)工作任務少，國家對地質(zhì)勘查單位的設備投入基本沒有了，地質(zhì)市場競爭激烈，即使有一些地質(zhì)工作，也由于惡性競爭而大幅度地壓低價格，使地質(zhì)勘查單位沒有利潤空間，以養(yǎng)活隊伍成為突出問題。因此，十余年時間，多數(shù)地質(zhì)勘查單位的設備更新和改造基本處于停滯狀態(tài)。我們在調(diào)研時，很多被調(diào)研單位人員都談到設備落后直接影響地勘的結(jié)果，加大了勘探成本。內(nèi)蒙古地勘的勘探設備只能勘探到地下200米而且不精確，與發(fā)達國家普遍具有開發(fā)800-1000米、最深達4000米的能力相比，還有很大差距。
　　
　　(3)資金問題。地勘行業(yè)是一個高投入、風險高、投資長、未知性很強的行業(yè)，長期以來依靠國家投入。目前易發(fā)現(xiàn)、易識別的地表露頭礦越來越少，隱伏礦和深部礦成為找礦主體，找礦勘查難度急劇增大，找礦工作停滯不前，傳統(tǒng)勘查技術(shù)日顯其絀，找礦風險越來越大，探礦成本越來越高。近年急劇增長的資源需求掀起了我國的新一輪找礦高潮，中國的地勘業(yè)和礦業(yè)迎來了千載難逢的發(fā)展機遇。許多投資者都親眼看到了礦業(yè)開發(fā)的高利潤、高回報，大都有意投資礦業(yè)。然而，投資者通常不愿意涉足前期的探礦領(lǐng)域，所以如何解決資金問題是地勘行業(yè)改革面臨的困難之一。
　　
　　(4)市場問題。內(nèi)蒙古地勘局局長說：“地勘市場不發(fā)育，全局沒有形成穩(wěn)定上規(guī)模的產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟停滯不前，隊伍面臨著多方面的生存壓力。這是改革前地勘單位面臨的普遍問題。與之伴生的則是地勘單位意識封閉、觀念陳舊、視野狹隘�！边@些都是阻礙地勘經(jīng)濟發(fā)展的桎梏，必須在改革的推進中迅速解決。我們在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)很多同志都談到，地勘市場發(fā)育不好直接影響企業(yè)化改革。
　　
　　四、內(nèi)蒙古地勘局改革的主要措施
　　
　　1．政策保障，減負前行。2004年在自治區(qū)提出要求地勘行業(yè)進行改革之初，內(nèi)蒙古地勘局就和自治區(qū)提出了上述困難，希望自治區(qū)幫忙給與解決。自治區(qū)政府充分考慮到地勘單位改革可能面臨的問題，明確表示“要錢比較困難，要政策可以”，給了內(nèi)蒙古地勘“三不變”（即地勘費不減，事業(yè)帽子不摘，職工身份不變）、“三自主”（即自主用人，自主分配，自主經(jīng)營）的基本政策。另外，按照自治區(qū)政府提出的“突出主業(yè)、收縮輔業(yè)”“發(fā)展比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，經(jīng)過幾年來大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，地質(zhì)勘查、礦業(yè)開發(fā)和工勘施工三大主導產(chǎn)業(yè)在全局經(jīng)濟中的比重逐年加大。將地勘單位辦社會的職能移交地方，包括中小學校、技校、資產(chǎn)、經(jīng)費等全部下劃到所在地屬地管理。離退休人員經(jīng)費從各地勘單位財政應撥款基數(shù)中劃出，單列管理；以后國家和自治區(qū)增資費用，由自治區(qū)財政全額撥款解決，確保老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)。此外還給出了更加具體的政策扶持，如礦權(quán)評估價款的10%提取勘查基金用于支持地勘工作；相關(guān)礦權(quán)價款可部分或全部轉(zhuǎn)增國家資本金；中央安排的政策性補貼繼續(xù)用于地勘單位；同等條件下地勘項目優(yōu)先安排給自治區(qū)地勘單位；職工養(yǎng)老保險、住房改革支出與其他事業(yè)單位同等對待。
　　
　　2．內(nèi)部變革，激活事業(yè)。內(nèi)蒙古地勘局這次內(nèi)部企業(yè)化改革中，堅定不移地走“探、采、選、冶”一體化的地礦產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路。礦山企業(yè)實行規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度，完善了法人治理結(jié)構(gòu)，經(jīng)營管理實現(xiàn)了高起點、高質(zhì)量運行。完成資產(chǎn)清查核實工作，事企資產(chǎn)徹底分開，劃轉(zhuǎn)到企業(yè)的資產(chǎn)已經(jīng)評估確認，并經(jīng)自治區(qū)財政廳批準，事企財務已分體運行。重點加強資本運營，礦權(quán)運作、項目籌劃、產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)展規(guī)劃等重大決策的管理，對整合重組的地勘單位和企業(yè)賦予經(jīng)營自主權(quán)，建立以資產(chǎn)經(jīng)營責任制為核心的生產(chǎn)經(jīng)營考核體系，重點考核經(jīng)濟效益、發(fā)展速度、國有資產(chǎn)保值增值指標。這也意味著，企業(yè)的經(jīng)營者可以自由支配自己的利潤。
　　
　　新組建的產(chǎn)業(yè)公司和各企業(yè)再投資企業(yè)，全部實行投資主體多元化，社會融資、職工人股，組成混合型經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，經(jīng)營決策和監(jiān)督管理按現(xiàn)代企業(yè)制度和產(chǎn)權(quán)制度辦事，增強了投資、決策的透明度和科學化。與此相適應，按照新的管理方式，集團公司職工的原身份、職務、級別等全部進入檔案，實行崗位管理。
　　
　　在分配制度上，以崗位工資、績效工資、股權(quán)分紅為主，收入與業(yè)績、效益等貢獻指標掛鉤。其中，地礦集團對直屬企業(yè)、地勘企業(yè)主要經(jīng)營者試行年薪制，按經(jīng)營業(yè)績兌現(xiàn)工資、獎金，經(jīng)營業(yè)績突出的年收入在40萬元以上。
　　
　　五、對內(nèi)蒙古地勘局改革的思考
　　
　　1．事業(yè)單位改革的目的是發(fā)展事業(yè)。我國進行事業(yè)單位改革的目的是是理順關(guān)系、轉(zhuǎn)換機制，實現(xiàn)政事分開、事企分開，通過內(nèi)部管理改革提高公共服務的質(zhì)量和效率，使事業(yè)單位能夠適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。也就是要發(fā)展事業(yè)，日益回歸“公共服務”的本色。
　　
　　我們在調(diào)研時，很多被調(diào)研人員都談到地礦行業(yè)在改革過程中，國有資產(chǎn)流失、事業(yè)發(fā)展偏向功利，丟失事業(yè)等現(xiàn)象需要有關(guān)部門考慮。地質(zhì)資源勘探是一個高投入、高風險的行業(yè)，轉(zhuǎn)向企業(yè)后，一定會追求利益最大化，筆者這里尤其想提出的是發(fā)展事業(yè)的問題。很多事業(yè)單位經(jīng)過幾輪的改革，不但沒有激活事業(yè)、發(fā)展事業(yè)，反而丟失了單位、丟失了事業(yè)，比如很多科研機構(gòu)，現(xiàn)在就依靠單位的房子獲得租金來過日子，根本談不上發(fā)展事業(yè)。
　　
　　2．改革要以人為本，成果共享。事業(yè)單位改革的難點不僅存在觀念問題、體制問題等，而且最為棘手的是“錢”和“人”問題�！板X從哪兒來，人到哪兒去”這個過去困擾國企改革的問題，今天同樣困擾著事業(yè)單位的改革。特別是國企改革中下崗分流、減員增效等做法，不僅挫傷了工人們的積極性，而且對正在推進的事業(yè)單位改革中產(chǎn)生了很大的負面影響，為深入推進的改革增加了難度。為此，內(nèi)蒙古地勘局在改革方案的設計上更少針對“人”，更多考慮“事”。在觀念上努力改變把人當作垃圾、負擔，當作被處置安排的對象。樹立以人為本，人才第一，人是企業(yè)最重要、最寶貴的資源的觀念。改革的關(guān)鍵在人，發(fā)展的動力在人，用事業(yè)來鼓舞人，用機制來激活人，用制度來保障人，用實實在在為職工辦好事來凝聚人，調(diào)動并充分發(fā)揮各方面的積極性，推動事業(yè)不斷前進。
　　
　　內(nèi)蒙古地勘局充分肯定以往內(nèi)蒙古地勘人的勞動貢獻，體恤當前地勘人的生活艱辛與家庭困難。在處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系上，堅持發(fā)展是硬道理，改革是發(fā)展的動力，穩(wěn)定是發(fā)展和改革的前提。在社會穩(wěn)定中推進改革、發(fā)展，在改革發(fā)展中突出穩(wěn)定。堅持群眾得利益；堅持解決人民群眾的實際問題；堅持改革成果共享。
　　
　　3．改革應允許失誤，發(fā)揮地方改革的智慧和動力。我國現(xiàn)在對事業(yè)單位的管理，以及事業(yè)單位本身的發(fā)展顯然已經(jīng)不能適應社會和經(jīng)濟的發(fā)展需要，所以必須改革。但是怎么改？事業(yè)單位改革不能完全照搬西方對非營利組織的管理辦法，改革需要符合中國國情。正如成思危所說，改革是“摸著石頭過河”，但是我們并不知道河對岸在那里。從目前的情況來看，事業(yè)單位改革沒有任何經(jīng)驗可以借鑒。既然沒有經(jīng)驗，那么改革應該允許失誤。任何領(lǐng)導，任何人都不是先知先覺，不可能在改革中不犯錯誤，這就要求我們允許失誤，否則，改革者束手束腳的去做，不會有很好的效果。內(nèi)蒙古地勘局在改革之初如果背負著過重的心理負擔，我相信不會這么順利的深入改革，不會發(fā)揮出這么多改革的智慧和動力�！渡钲谔貐^(qū)改革創(chuàng)新促進條例》首次將政府與改革以法定的關(guān)系確定下來，提出“無腐敗”改革可免責。我們課題組認為是值得推廣的辦法，當然我們也不能放任某些人在缺乏調(diào)研，缺乏科學分析的去改革。
　　
　　內(nèi)蒙古地勘局改革之所以成為全國地勘事業(yè)單位改革的成功典范，首先來自于“三明”，即中央的高明、地方的開明與改革事業(yè)單位的精明。其次來自于政府強有力的政策保障。中央政府不僅指出了全國地勘事業(yè)單位改革管理體制改革的方向和大趨勢，而且提供了相關(guān)政策支持。第三是改革的結(jié)果是以人為本，和諧發(fā)展。值得其他事業(yè)單位改革時借鑒。
　　
　�。ū疚南�2006年國家社會科學基金項目《政事分開與事業(yè)單位管理體制分類改革研究——以內(nèi)蒙古自治區(qū)事業(yè)單位改革實踐為例》的階段性成果，批準號：06822032）
　　
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