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對中國實施新農(nóng)村建設的思考
探索新形勢下建設新農(nóng)村的新舉措
隨著農(nóng)村現(xiàn)代化建設步伐的加快，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)籌力度的加大，農(nóng)村土地資源綜合利用水平的提高，日前，全國各地新農(nóng)村建設工程正如火如荼地開展起來。那么，新農(nóng)村建設究竟“新”在哪里？筆者結合多年的農(nóng)村基層工作實踐和土地管理工作經(jīng)驗，認為新農(nóng)村建設工程應體現(xiàn)“農(nóng)民流向分梯次轉移、農(nóng)民住房分階段置換”相結合的理念，立足發(fā)揮縣城、集鎮(zhèn)、村莊三者的功能優(yōu)勢，徹底改變農(nóng)民的生活水平、生活質量和生存環(huán)境。只有這樣，才能正確把握以“村美、民富、班子強”為主要內容的新農(nóng)村建設的方向，確保把我國農(nóng)村基本建設成經(jīng)濟繁榮、農(nóng)民富裕、政治民主、社會和諧、環(huán)境優(yōu)美的社會主義現(xiàn)代化新農(nóng)村�！ ∫�、農(nóng)民流向分梯次轉移應成為實施新農(nóng)村建設工程的主要標志。
我國的城鄉(xiāng)體制二元結構、身份(農(nóng)與非農(nóng)戶口)二元模式、土地所有權（國有與集體土地）二元制度是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，自十一屆三中全會以來，農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，農(nóng)村勞動力從土地中分離出來向城鎮(zhèn)轉移，上述二元現(xiàn)狀逐漸被打破，已逐步形成了“農(nóng)到城”、“農(nóng)到農(nóng)”、“城到農(nóng)”、“邊遠地區(qū)到經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)”的“多向流動”的格局，農(nóng)村勞動力自發(fā)、合理流動成為社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。因此，在新農(nóng)村建設中必須實行以居住地為載體，農(nóng)民分層次向縣城、集鎮(zhèn)、村莊流動為原則，以方便生活、量力而行為基礎，由縣城住宅小區(qū)居民、鄉(xiāng)集鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)居民、村莊中心村居民為主的三種轉移模式，逐步形成“農(nóng)民流向分梯次轉移”的社區(qū)化管理的新農(nóng)村建設構建思路。
1、縣城住宅小區(qū)居民轉移模式：必須具有在縣城購買住房、適應城市生活能力的農(nóng)民才能選擇這種流動、轉移模式。隨著城市化、工業(yè)化推進速度的加快和全面建設小康社會的邁進，農(nóng)村人口流向城市已是時代發(fā)展的潮流。但農(nóng)村人口不可能全部涌向城市，這就要求在政府的正確引導下，根據(jù)農(nóng)民的生活水平、生存能力和發(fā)展趨勢，使一部分先富起來、有發(fā)展能力的農(nóng)民流向城市，成為縣城住宅小區(qū)居民。此類居民占農(nóng)村總人口的比例為三分之一左右，政府往往忽視對他們的管理，他們的能力與作用因此也沒有得到充分發(fā)揮。
2、鄉(xiāng)集鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)居民轉移模式：具備在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)建造住宅條件和能力的農(nóng)民都可以選擇這種流動、轉移模式。一般在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)做生意、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)打工的農(nóng)民都可以成為鄉(xiāng)集鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)居民。此類居民占農(nóng)村總人口的比例為三分之一左右，政府對他們的管理也沒有重視，原有的街道社區(qū)和村民委員會對他們的管理是一個“盲區(qū)”。
3、村莊中心村居民轉移模式：只要有生活、生產(chǎn)、工作能力就可以選擇這種流動、轉移模式。農(nóng)民不可能全部流出農(nóng)村，畢竟在農(nóng)村生產(chǎn)出來的產(chǎn)品是人民生存、發(fā)展的必需品。加工小作坊、規(guī)�；B(yǎng)殖場應該留在村莊中心村，種養(yǎng)大戶、專業(yè)戶應成為“農(nóng)業(yè)老板”，周邊為之打工、勞動的農(nóng)民應成為“農(nóng)業(yè)工人”，逐步成為村莊中心村居民，他們是村莊中心村的定居主體。此類居民占農(nóng)村總人口的比例為三分之一以上，這是新農(nóng)村建設工作的重點。
二、農(nóng)民住房分階段置換應成為實施新農(nóng)村建設工程的重要途徑。
簡單地說，住房的使用價值就是供人居住。隨著社會的進步和人們生活水平、生活質量的提高，住房不僅要滿足人們“居者有其屋”的基本生存要求，還要滿足人們“居者優(yōu)其屋”的更高層次需求。以前基層政府對農(nóng)民建房管理是低層次的，只管宅基地這一塊，就容易患上農(nóng)村管理的“近視眼”。因此，在新農(nóng)村建設中應將土地管理與村莊改造、規(guī)劃建設、土地整理、盤活存量建設用地等工作結合起來，根據(jù)不同生活能力的人對住房條件的不同要求，實施農(nóng)民住房分階段置換，發(fā)展小城鎮(zhèn)建設，大力整治“空心村”、閑置宅基地、空置住宅，逐步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)相對聚集、居住相對集中、土地相對集約、農(nóng)村基礎設施各類要素相對集合的社會主義現(xiàn)代化新農(nóng)村建設目標。
1、縣城住宅小區(qū)居民轉移模式的農(nóng)民可以通過購買商品房等形式獲得住房。他們在購買城市拆遷安置樓、經(jīng)濟適用房時應享有優(yōu)先購買權，在政策扶持上應有所傾向。根據(jù)他們的職業(yè)、能力、水平完全能夠融入城市，是城市發(fā)展的新的增長點，也是人們經(jīng)常議論的熱點、焦點話題。
2、鄉(xiāng)集鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)居民轉移模式的農(nóng)民可以通過采取聯(lián)合、集資建房等形式獲得住房。在二十世紀九十年代鄉(xiāng)集鎮(zhèn)農(nóng)民街建設曾對滿足一部分進城農(nóng)民的愿望發(fā)揮了積極作用，但由于一些基層政府的“誤操作”，使鄉(xiāng)集鎮(zhèn)農(nóng)民街建設“變了味”，小城鎮(zhèn)建設“變了型”，因此，受到了法律法規(guī)和政策的限制而逐漸銷聲匿跡。筆者根據(jù)土地管理法律法規(guī)的法理，比較贊同采取聯(lián)合、集資建房等形式實施小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，符合土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)村村民申請建房條件的聯(lián)合建房等形式應該提倡。農(nóng)村小城鎮(zhèn)土地權屬性質不變，仍然屬于農(nóng)民集體所有，在小城鎮(zhèn)建設用地管理中可以實施“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征
用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理”的“五統(tǒng)一”管理方式，逐步使小城鎮(zhèn)建設納入規(guī)范化、正規(guī)化、科學化管理軌道。
3、村莊中心村居民轉移模式的農(nóng)民可以按照“規(guī)劃先行、政策引導、村民自愿、多元投入”的原則實施建房來獲得住房。在實施農(nóng)民聚居化過程中，要打破現(xiàn)有的地域限制，實行組團式、公寓式規(guī)劃，鼓勵建農(nóng)民住宅小區(qū)、農(nóng)民新村、農(nóng)民公寓樓。通過村莊中心村建設可以提高農(nóng)村土地集約利用水平，有效保護耕地，徹底改變農(nóng)村村莊布局散、規(guī)模小、建設亂、配套少、環(huán)境差、功能弱的現(xiàn)狀，真正使農(nóng)村成為村貌美、環(huán)境佳、居住優(yōu)的社會主義現(xiàn)代化新農(nóng)村。
三、農(nóng)民流向分梯次轉移和農(nóng)民住房分階段置換的有機結合應成為實施新農(nóng)村建設工程的現(xiàn)實選擇。
1、農(nóng)民流向分梯次轉移能使新農(nóng)村建設在資本與勞動力之間的博弈中必然獲勝。隨著戶籍制度改革等一些限制農(nóng)民流動的政策壁壘消除，在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構調整“推力”和城鄉(xiāng)一體化“拉力”的影響下，農(nóng)民流向縣城、小城鎮(zhèn)已不再是農(nóng)村勞動力過剩的簡單表現(xiàn)，而是社會結構、經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。新農(nóng)村建設的目的是讓農(nóng)民進城，享受城市的文明，繼續(xù)發(fā)揮他們的積極性、主動性、創(chuàng)造性；同時，讓種養(yǎng)大戶、專業(yè)戶的“農(nóng)業(yè)老板”和以打工、勞動為生的“農(nóng)業(yè)工人”留在農(nóng)村，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營效益和勞動生產(chǎn)率，增加農(nóng)民收入，而且，他們的工作能力和生活水平不能滿足城市生活要求，他們對農(nóng)村的感情要比城市的感情深，對農(nóng)村、土地的留戀要比城市強烈的多。
2、農(nóng)民住房分階段置換能使新農(nóng)村建設更具活力、更加科學。在傳統(tǒng)觀念上解決住房問題是農(nóng)民的一生追求，正是由于這種觀念才束縛人們發(fā)展，然而，農(nóng)民住房分階段置換是破解“三農(nóng)”問題的關鍵并能最終被人們認可和接受。一部分向縣城住宅小區(qū)居民和鄉(xiāng)集鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)居民轉移的農(nóng)民原有住房的結構、功能、式樣、質量都比較好，而留在農(nóng)村的那部分村民即使再建新房也沒有縣城住宅小區(qū)居民和鄉(xiāng)集鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)居民好。因此，縣城住宅小區(qū)居民和鄉(xiāng)集鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)居民的原有住房不一定要拆除，而可以通過購買、租賃等形式置換給留在村莊中心村居民，從而真正做好農(nóng)民和資源兩篇大文章。
3、“農(nóng)民流向分梯次轉移、農(nóng)民住房分階段置換”相結合的理念是新農(nóng)村建設工程的必然追求。新農(nóng)村建設工作是一項系統(tǒng)工程，只有通過對農(nóng)村人口的流向、動因、需求的分析，新農(nóng)村建設才能具有立腳點。“農(nóng)民流向分梯次轉移、農(nóng)民住房分階段置換”相結合的理念使新農(nóng)村建設的方向、目標、分類更加明確，具體表現(xiàn)在三個方面：一是強化城市功能。農(nóng)村人口的涌入不僅僅使城市規(guī)模擴大，而使城市有更多的建設者。二是完善小城鎮(zhèn)建設。小城鎮(zhèn)應成為既面向農(nóng)村，接納農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和人口，是農(nóng)業(yè)專業(yè)化、社會化、產(chǎn)業(yè)化的綜合服務體系；又面向城市，接納和擴展城市的輻射，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化的紐帶和橋梁。三是創(chuàng)新村莊建設。農(nóng)村村莊中心村應當建設成為環(huán)境宜人、設施配套的生活區(qū)；農(nóng)村村莊中心村應當建設成為規(guī)�；N、養(yǎng)殖的生產(chǎn)區(qū)；農(nóng)村村莊中心村應當建設成為豐富村民業(yè)余生活、文化娛樂的公共設施區(qū)。
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